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京津冀协同发展中的税收协调问题刍议

点击次数:59  更新时间:2018-08-29 09:20 

    内容提要:作为国家调控经济的重要手段,税收在促进京津冀一体化协同发展方面具有十分重要的作用。目前京津冀地区的税收协调中出现了诸如过度税收竞争、缺乏利益协调机制等一系列问题,需要从税收政策、税收征管、税收分享等层面进行协调,促进京津冀协同发展互利共赢。
    关键词:京津冀 协同发展 税收协调
    一、京津冀税收协调中存在的问题
    京津冀一体化协同发展是党中央国务院的重大战略部署。2014 年2 月,习近平总书记就京津冀协同发展提出七点要求,要求三地“打破一亩三分地”的旧有观念,实现协作共进的发展目标。作为国家宏观调控的重要工具,税收制度在疏解北京“非首都功能”、推动天津市与河北省承接产业转移、创新推动新生产业发展方面能够发挥积极的引导作用。立足三地实际,京津冀在税收协调方面主要存在如下问题:
    (一)政府间财政收入与财政支出不相匹配
    京津冀三地存在财政收入与财政支出不相匹配的状况。以三地2018 年1~5 月一般公共预算收入与支出为例,2018 年1~5 月北京市一般公共预算收入累计完成2 767.2 亿元,一般公共预算支出完成2 890.4 亿元;2018 年1~5 月天津市一般公共预算收入累计完成991亿元,一般公共财政支出完成1 157 亿元;2018 年1~5 月河北省一般公共预算收入累计完成1 525.1亿元,一般公共预算支出完成2 647.9亿元。由此可见,河北省在公共财政预算收入与支出方面差距较大。但是按照2017年底三地常住人口数量统计数据,京津冀三地2017年末常住人口数量分别为2 170.7 万、1 556.87 万和7 519.52 万,人均公共财政支出比为3.8∶1.8∶1.长期以来,由于河北省财政支持公共服务力度在京津冀中处于弱势地位,在教育投入、环境保护、扶贫就业以及养老、医疗等公共服务方面实力薄弱。
    例如,基础教育投入方面,河北省基础教育发展仍面临较大困难,投入经费与北京、天津的差距仍在不断扩大;居民养老方面,2018 年京津冀三地城乡居民人均基础养老金标准分别是610 元/月、277 元/ 月和80 元/ 月,约为7.6∶3.5∶1;环境保护方面,北京地区给予农民造林生态补助金每亩1000~3000 元,而河北省每亩只有50 元,长期的资金匮乏,致使环京津生态环境的改善举步维艰。就整体发展水平以及公共预算在推动协同发展方面的力度看,河北省仍然是三地区域经济结构优化与经济宏观效益发挥的“短板”,在弥合发展差距、整合产业链条、创新推动发展方面存在诸多弱项。在目前基础设施建设以及生态环境状况差、治理压力大的现实下,河北省需承担更多基础设施建设、环境保护等事权,但在财权方面却出现了不甚匹配的状况,需要从财政税收上给予额外的支持。
    (二)税收政策缺乏整体协调
    税收政策在引导经济主体从事经济活动方面作用尤为突出。目前京津冀地区由于区域性整体性税收政策布局的缺失,在税收政策协调方面存在诸多问题,主要体现在以下三个方面:首先,北京地区存在诸多与疏解“非首都功能”不相匹配的区域性优惠政策。《北京市新增产业的禁止和限制目录》虽然确立了限制“禁止性”和“限制性”产业发展目标,但仍存在相关税收优惠政策。其次,在三地缺乏税收统筹的大环境下,基于属地主义而不是产业支持的税收政策地方化倾向十分严重。这在一定程度上打击了相关产业转移的积极性。最后,迁入地产业税收政策吸引力度不足、税收优惠方式单一。一方面,部分税收政策北京地区更为优惠。例如,城镇土地使用税税负方面,廊坊等周边城市税负高于北京城郊,周边城市税收政策吸引力不足。另一方面,京外地区在促进产业发展的税收优惠方式方面注重直接优惠,且常施以财政补贴,而在加计扣除等间接优惠方式方面略显欠缺。
    (三)横向税收利益分享机制存在不足
    产业转移过程中由于涉及迁入地与迁出地产业结构调整,必然会导致税收利益在迁入地与迁出地之间的转移。在当前税收分享机制下,京津冀三地横向税收利益分配机制存在不足。京津冀地区税收与税源不一致问题十分突出,总分机构模式汇总纳税导致了区域内欠发达地区与发达地区差异十分巨大,迁入地亟待产业迁入带来的税收利益以提高经济发展水平;同时对于迁出地,现有税收分享机制一定程度上未能激发推动产业转移的积极性。2015年颁布的《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》(财预〔2015〕92号)对“三税”(增值税、企业所得税、营业税)在迁出地与迁入地间进行五五分成的划分,在税收横向分配方面迈出了十分重要的一步。但是伴随着营改增的全面完成,在实际执行过程中该政策划分方法过于简单,未充分考虑具体产业的特点;现有政策规定了基础分享期为三年、未达分享上限则延长至五年并由中央进行差额补助的做法,然而基于充分发挥产业活力的原则,现有分享期限与分享上限缺乏基于产业特点的进一步细致划分。
    (四)税收征管模式缺乏统筹
    三地税务机关在实现税收协同监管、税收便利化服务以及一体化信息建设方面仍大有可为。在税收协同监管方面,由于当前各生产要素在京津冀地区范围内的快速流动,纳税人在不同地区应税事项相对独立却又密切相关,而三地税务机关缺乏对税源监控的统一协调机制,增加了三地对纳税人实行统一征管、有效监督的难度。在税收便利化服务方面,三地税务机关在纳税期间、办税流程、税务登记等方面存在一定的协调空间。在一体化信息建设方面,2014 年以来三地税务机关不断加强信息化建设协作,在推动外管证电子化、建设京津冀税收共享知识库、增值税发票防伪税控方面取得了诸多成就,但是目前在京津冀统一互联网办税平台建立、落实“互联网+ 税务”行动计划方面仍存在可改进空间。
    二、京津冀税收协调问题的制度性原因
    从深层次看,京津冀地区税收协调困难主要存在以下制度性原因:
    (一)分税制下地方政府收支责任非对称性
    传统理论认为,税收分配存在横向与纵向之分。“横向税收分配是不同地方政府对自己应得税收利益的局部性分割,要求收益权与管辖权一致;纵向税收分配是中央政府与地方政府之间按照分税制财政管理体制规定划分税收收入,目的是为了实现事权,与履行政府职能有关。”当前,经济社会的快速发展,对政府公共服务水平的要求越来越高,这导致了地方政府出现财权与事权并不完全匹配的状况。地方政府在承担更多事权的情形下,财权却并未得到相应增加。在纵向税收利益分配方面,存在中央利益与地方利益未充分划分的状况;在经济发展不均衡态势下的横向税收利益分配方面,聚集更多生产要素、开拓更多税源越来越受到各地政府的重视,但政府间利益却得不到有效制度协调。
    (二)区域间税收过度竞争
    分税制确立的税收分配利益机制,侧重点更多在于提高经济发展效率,各利益主体更加注重提高经济发展水平,实现自身利益诉求,但在“合作促进公平”方面存在一定缺失,区域间合作并非首要价值取向。所谓区域间的税收竞争, 是指各个地区从自身利益出发,采用各种税收和非税手段,吸引区域外税收利益流入以及阻止区域内税收利益流出的行为。由于缺乏区域间利益协调机制,各地政府“各自为政”,对税源企业和税收利益展开争夺。一方面,政府间通过不规范税收优惠政策制造“税收洼地”,导致税源企业非正常性流动;另一方面,地方政府尤其是发达地区政府通过“总分机构”下税收与税源不一致的状况,使得税收利益向总部机构更多的发达地区流动,实现税收利益的强势分配。
    (三)税制设计不尽合理
    从当前税种设置看,所得税与货物劳务税税种的固有特点导致了区域间税收利益分配不均的状况。具体到所得税方面,更多体现在企业所得税的汇总缴纳制度中。京津冀区域一体化过程中,北京及天津由于其发展优势,集中了地区内更多的企业总部,而河北省境内则更多为负责生产、经营的分支机构,跨区经营企业在分支机构所在地取得的企业所得税收入要在总部机构所在地纳税,导致了分支机构所在地税收利益的相当程度流失。具体到货物劳务税方面,河北产业结构发展水平较低,由于“购进外省的商品价格总额远高于河北外销的商品价格,使河北成为发达省份的销售市场,大量增值税收入移出。”此外,由于河北省大量农产品、资源产品更多以初级产品出现,而加工地更多在周边省份,使得河北省的产品税收收益更多由省外地区获得。在消费税领域,河北省大宗消费品产量不高,在生产环节征收为主的消费税税制设计下,河北省主要消费品依靠外来省份产品流入,造成消费税税收利益转移到周边地区。
    (四)办税服务与信息共享建设不足
    办税服务与信息共建机制在促进实质性税收利益分配过程中具有十分重要的作用。由于目前缺乏系统性、刚性制度保障,区域间办税服务机制与信息共建缺乏高效协调机制。“京津冀一体化过程中,地方政府间缺乏高效协调机制,以及建立在此基础上的地方政府合作组织。虽然近几年相继签署了‘北京倡议’‘廊坊共识’等多项协议,但这些协议更多是较为松散的非功能性组织机构。”在涉及区域性服务共建机制的执行方面,由于缺乏高效且具有权威的跨区域性协调机构的统一指引,区域内办税服务与信息共建水平的提高受到了相当程度的阻碍。现有信息共建中,“金税三期”工程以增值税发票为中心,建立起了全国性的增值税防伪税控系统,但具体到京津冀地区产业转移方面则显得针对性不强。此外三地虽然在外管证电子化、税收知识库建设方面取得了一定成就,但在互联网统一征管方面缺乏税收基础信息共享机制,税收征管实务中信息互动有限。
    三、促进京津冀税收协调的建议
    (一)税收政策层面
    1.增强迁入地税收政策相对吸引力。迁入地税收政策吸引力的发挥更多体现在与迁出地的税收差额中。在京津冀税收协调过程中,对于迁入地相关产业有必要提供比迁出地更加优惠的产业税收政策。京津冀地区税收政策的制定,首先要坚持依法纳税的底线,比对迁出地,在迁入地税收政策自主权范围内给予产业更多支持;其次,要针对协同发展战略中的转移产业,依法善用先征后返、即征即退等税收工具,营造迁入地迁出地间实质上的税收差额;再次,对法定优惠政策善加利用,落实对基础设施、高新技术产业、环境保护产业的税收优惠,体现经济结构调整与产业集群升级战略。同时在迁入地税收政策执行中,应当注意采取直接优惠与间接优惠并行的优惠方式。相比直接税收优惠政策,间接优惠更偏重于事前优惠,通过税收扣除、加速折旧、准备金制度、税收抵免、盈亏相抵和递延纳税等方式,在激励企业创新、调整企业生产经营目标等方面能够发挥更重要的作用。
    2.清理地区间不合理优惠政策。需要明确的是,清理“不合理优惠”政策必然是基于京津冀三地合理产业布局而作出调整的。在京津冀税收协调过程中,要着重清理不符合各自产业布局定位的优惠政策。例如,基于北京疏解“非首都功能”的战略布局,需要清理不符合首都功能的禁止性与限制性产业优惠政策,对政策进行逐一甄别,取消部分产业即征即退、财政返还等政策。在限制政府间税收政策不良竞争方面,应规范地方政府税收政策制定行为,在统一协调三地税收优惠政策的基础上,尝试建立对恶性税收竞争制度的监督与惩罚机制等。
    3.增强税收政策产业导向。将税收政策的重点置于产业之上更有利于形成市场导向,促进产业在不同地区的布局。在产业导向下,《北京市新增产业的禁止和限制目录》实际上已经为京津冀地区产业发展提供了很好的实例。京津冀三地可以依据目前一体化规划的要求,根据各自产业发展布局战略,不断完善促进发展和不宜发展产业目录,健全完善相关的税收政策,着重推动对目标产业的政策调整,推进产业结构优化。
    (二)税收征管层面
    1.税收征管权限合理划分及协调。由于当前京津冀税制协调中带有相当程度的“属人主义”因素,在所得税、货物劳务税征纳过程中,出现了相当程度的税收与税源背离的状况,这其中以长期作为税收流出地的河北省最为严重。在税收管理权分配中,应将“在创造税源中起到直接还是间接作用”纳入考量因素。例如,分支机构所在地直接负责生产经营活动,对创造税源起到直接作用,税收征管权限可比照现实机制适度提升;对于生产经营起到管理监控职责,间接创造税源的总部机构所在地,税收征管权限可适度降低。在货物劳务税征收方面更多将“消费地原则”考虑在内,建立增值税地区间分享制度,抑制地方政府过度投资热情,将工作重心由投资转向消费。从地方层面而言,京津冀三地在进行税收管理权协调时,不仅应考虑其自身单个经济体的经济增长,同时也应注重京津冀经济圈的整体经济协同发展。三地也可通过区域性地方立法的方式对税收管理权进行协调,在行使过程中应注重紧扣“区域性”特点,坚持“不抵触”原则,并将“特事特办”的创新精神体现在区域性地方立法中。也可建立完善的行政协商机制,在京津冀协同发展过程中已有这样的实践,如2017年底,京津冀三地共同签署《京津冀税收风险管理协作机制》,通过协商建立起跨区域税收风险管理协作机制。同时应建立公众参与机制,赋予相关利益主体对重大税收问题的知情权和参与权。
    2.优化税收征管服务。在税收征管服务中,当前京津冀三地税务部门应当在现有工作框架协议的基础上,增强三地税收工作协调,统一执行操作规范以及行政管理标准,不断完善三地征税服务机制,便利产业转移和企业合理流动。
    在京津冀税制协同工作中,关键是推动三地间产业转移信息共享机制的建立。一方面,随着区域协同经济活动不断增多,需要各地税务机关有效协作以实现对税源的有效监管;另一方面,在企业迁移过程中,出于便利税收服务的角度,加强信息共建能够有效提高纳税人办税效率,增强纳税人认同感。在具体制度建设方面,应当推动三地互联的产业转移税收信息管理系统建立,对企业外出经营、总分机构设置以及企业间关联交易、转让定价等行为进行严格监管,避免重复管辖与漏征漏管;统一三地税收信息化操作流程,提高跨区域间办税信息化水平,在“互联网+ 税务”总体规划下,注重关键领域如电子发票管理、办税资料简化、办税流程优化、信息渠道对接方面的信息建设,实现对办税服务的持续改进和创新。
    (三)税收分享层面
    1.完善现行税收分享制度。税收分享比例作为京津冀地区税收协调在利益协调方面的核心问题,目前已有《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》对其进行了一定的规制。然而现行税收分享办法尚未充分考虑企业发展过程中的相关特点,需要进一步优化。在税收分享主体要素中,可以考虑将扶植产业作为参与税收分享的直接主体,将部分税收利益直接用于促进产业发展。在税收分享比例要素中,综合考虑企业发展过程中的经营规模、创新程度、企业利润、经济贡献以及生产带来的环境影响等,将其计入税收分享比例因素,精细化制定不同分享比例,充分提高各方积极性,实现地区间利益协调。例如,可根据企业在促进就业、带动相关产业发展等因素调整税收分享比例,可将一般制造业转移后的环境治理成本纳入税收分享影响考虑范围等。在税收分享时间要素方面,当前税收协调中应当充分考虑不同产业发展特点以确定不同税收分享持续时间。例如,传统第二产业企业投资周期长,盈利速度慢,但同时对于生态环境的影响也更剧烈,因而可以考虑在迁入地与迁出地间实行更长税收分享期限和更高分享上限;而高新技术产业、互联网企业发展速度相对较快,企业盈利速度一般较快,税收分享期限可以考虑适度缩短,分享上限可以适度调低。
    2.配套转移支付机制。京津冀地区协同发展作为系统性的庞大工程,除了要利用税收工具进行利益分配外,还需要强有力的财政支持,在纵向与横向转移支付方面提供更为强劲的支持。在中央与地方的纵向转移支付方面,赋予地方以与事权更为相匹配的财权才能有力推动政策目标的实现。中央政府应根据不同地区经济社会发展水平以及基本公共服务水平进行综合判断,以区域公平为原则进行个性化财政分配。在横向转移支付机制方面,在三地协同发展的共同政策目标下,北京非首都功能的疏解有赖于天津与河北的相应发展。但是由于长期以来三地税收与税源背离问题十分严重,北京对于区域内其他地区税收利益具有强烈的“虹吸效应”,京外地区尤其是河北在协同发展中面临经济发展短板,建立横向转移支付机制能够有效弥补三地获得利益与付出不匹配的状况,助力解决区域间“贫者愈贫、富者愈富”问题。

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