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“互联网+”背景下我国税收征管的挑战与应对

点击次数:59  更新时间:2018-09-18 09:20 

    内容提要:税收征管现代化是国家治理能力现代化的重要一环,“互联网+”为税收征管改革带来了契机。当前,我国税收征管正面临着新兴商业模式、区块链技术的发展以及组织内部革新等内外部的双重冲击与挑战。对此,应遵循以下改革思路:立足于现代化税收治理能力的提升,动态审视“互联网+税收征管”,审慎抓住技术红利,从“制度+ 技术”层面双管齐下推进。具体而言,改革应以“痛点”为导向,重塑内部组织结构,优化人员配置,完善税收征管立法与执法,利用区块链技术重塑核心征管流程,并利用人工智能多层次推进税收征管,助力税务中介转型。
    关键词:“互联网+” 税收征管 区块链 人工智能
    一、问题的提出
    税收现代化是国家治理体系和治理能力现代化在税收领域的必然体现,而税收征管改革是实现税收现代化的必由之路,应以征管现代化来推进税收现代化的实现。党的十八届三中全会以来,税制改革的定位被提升至全新的历史高度。税收征管改革不能“跟跑”于税制改革,滞后于经济发展。在经济社会变革的宏阔背景下,我国现行税收征管面临一系列挑战,但无论是哪一种挑战,“互联网+”无疑是一把应对挑战的利器。2015年,李克强总理在政府工作报告中提出“互联网+”的创新创业行动计划,在“互联网+”的大趋势下,税务部门要成为“互联网+ 税务”实施的“掌舵者”,而非“划桨者”。因此,探究“互联网+ 税收征管”,不仅是当前税制改革的亟待之需,更是税收现代化进程中必须解决的关键一环。
    近年来,有关“互联网+ 税务”的研究主要集中于两个方面:一是“互联网+税收征管”的界定;二是“互联网+”背景下现行税收征管存在的问题。“互联网+”是一个颇具中国特色的概念,但可与国外研究较为密集的“电子政务”进行对比。
    Micheal(2012)关注的重点是如何将Web2.0 的社交媒体和网络技术运用于公共部门。就“互联网+ 税收征管”的界定而言,许多学者认为,“互联网+”与税务的结合不仅仅是将信息技术运用于税收征管,而是有着更深刻的内涵。张国钧(2017)认为,“互联网+ 税务”与传统信息化不同,区别在于是否有“化学反应”、增值作用,即是否改变了原有的模式。鲁钰锋(2015)认为,应该在互联网经济时代的政务信息化视角之下,通过“制度+技术”,推动政府简政放权和职能转变。综合而言,税收征管可定义为,税务机关根据法律法规组织应纳税额入库,并对征纳过程进行管理。在此,管理主要是指税收的执法管理,包括以纳税人为对象的税收征收管理和以税务人员为对象的税务行政管理,也包括与税款征收相关的税收立法、司法管理。具体而言,“互联网+ 税收征管”有两层含义:第一,以技术作为中心线索贯穿整个税收征管的改革,即将新技术应用于税收征管,并对与税款征收相关的一切领域进行改革,包括战略、组织、人力、立法执法、监督控制以及文化等。第二,以信息技术倒逼税收征管改革,即关注科技变革,积极思考新技术与税收征管结合的可能性,将技术转变为税收生产力,抓住技术红利。
    就税收征管存在的问题而言,现有研究主要从以下三方面来展开:第一,国内外经济环境变革对税收征管提出的挑战。 Brondolo & Zhang(2016)认为,中国税收管理对外面临经济增速放缓、经济结构变化、经济全球化的挑战;对内面临税制改革、专业技能缺乏、信息化水平低的挑战。刘奇超(2015)认为,随着金融时代的到来,受世界经济全球化、区域一体化、信息技术创新化、纳税主体复杂化、纳税需求多样化、税源结构变化等变革的影响,我国税收征管事业面临巨大的挑战。
    第二,税收征管实践存在的问题。 一是税务机关工作人员纳税服务意识有待加强,缺乏专业技能;二是税务机关征税效率低,风险管理能力弱;三是信息化程度不高,具体表现在涉税信息的获取和处理机制不健全、信息整合度不够以及信息管税未能有效实现等方面。第三,税收征管改革存在的问题。一是税收征管体系滞后于税制改革;二是征管程序不健全,征纳双方权利义务不明确;三是税收征管战略和立法的缺失。
    以上观点多以静态的眼光考察税收征管中存在的问题,而未以动态发展的眼光来考察税收征管所面临的挑战。在“互联网+ 税务”的探讨中,谢波峰(2017)提出“互联网+”的主要技术为“大物云移”,其强调要重点关注电子发票、信息平台的建设。Fjeldstad(2013)认为,可从会计税务软件整合、数据共享、在具体的国家适用情况、税务惯例这四个维度,来对发展中国家进行技术援助。此外,一些学者虽提出要重创新不能只重技术等观点,但尚未深入探讨“互联网+”推动税制改革的具体做法,也鲜少具体到“互联网+ 税收征管”领域。
    此外,在“互联网+”背景下,还要密切关注新兴技术的发展,抓住技术红利,以技术倒逼税收征管改革。作为新兴技术,人工智能有可能像十九世纪的蒸汽机一样,在我们有生之年推动时代的变革。Milner & Bjarne(2017)认为,人工智能可从自助服务、预测、决策和深度学习等方面服务于税收征管改革。此外,区块链作为计算机技术的新型集成应用模式,近年来已成为联合国、国际货币基金组织等国际组织以及许多国家政府关注的焦点,我国也于2016年10月发布了《中国区块链技术和应用发展白皮书》。区块链技术原理与税收征管有着天然的契合,目前,随着“智税”创新实验室的正式成立,全国首个区块链数字发票解决方案已经发布。未来,区块链在税收征管领域将大有可为。
    综上所述,本文将从动态发展视角出发,关注人工智能、区块链等新兴技术在税收征管改革上的运用,探究“互联网+”时代税收征管的挑战与应对。
    二、我国现行税收征管面临的冲击与挑战
    (一)新经济之“新”:新技术、新业态、新模式的冲击
    我国税收征管扎根于我国的土壤,必然受制于我国经济、社会、文化发展的大背景。2017 年12月,中央经济工作会议指出:“中国特色社会主义进入了新时代,我国经济发展也进入了新时代,基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”当前,新技术、新业态、新模式已成为新的发展趋势。近年来,电子商务作为新兴商业模式,降低了个体直接在市场上提供商品服务的门槛。电子商务研究中心监测数据显示,2017年,阿里巴巴零售生态创造就业机会总量达3 681 万。
    更为重要的是,电子商务依托于新技术的不断革新,具有十足的发展潜力,必将成为供给侧结构性改革的重要内容,从而在未来持续推动我国经济的高质量发展。与此同时,电子商务也对传统税收征管提出了新的挑战。
    首先,电子商务下税收要素的“5w1h”(what、where、when、who、why、how)需要重新认定(见图1)。一方面,电子商务模式下,“商品”的定义和“服务”的范围变广,“信息”作为重要的资源被贩卖。在淘宝网上搜索“英文作文修改”,可看到销量最高的商家月销量在两千左右。另一方面,商业模式也得到了极大的创新。譬如,“滴滴打车”模式下,滴滴公司不直接提供汽车与服务,只提供约车平台;而“共享单车”模式下,自行车所有权不发生改变而其使用权流转迅速,其平台收取租赁费用,还可通过押金获取利息。在此情况下,电子商务便产生了“5w”疑问:纳什么税、在哪里纳税、什么时候纳税、谁来申报纳税、纳税依据是什么?这些问题有的只是将传统问题披上了“电商的皮”,对此,可直接根据其本质作出认定,另一些问题则需要根据税收相关法律法规的原则与精神作出规范性认定。而关于“1h”的疑问,即电商无纸化下如何纳税、如何稽查,则又是税收征管的一大挑战。这是因为税务机关对于市场最新技术的掌握时常滞后,且其所需的纳税信息往往是代表电商企业核心竞争力的商业机密,这使得税务机关面临“技术壁垒”与“信息壁垒”的双重障碍。
    其次,个人与个人(C2C)之间的电子商务纳税遵从度较低。电子商务使得更多人可直接成为市场的供给者,但就现实而言,小微企业与个体工商户本身就存在自建账困难、税收认同度低等问题,再加上电子商务模式下交易具有隐蔽性,由此导致C2C的纳税遵从度进一步降低,增加了对其税收征管的难度。同时,电子商务也对税收征管人力资源提出了新的挑战。以我国现有的税收征管人力资源情况以及信息系统管理能力,难以全方位、多角度地对所有电子商务主体进行监督。

   (二)互联网金融挑战:以区块链技术下的比特币为代表
    一般而言,互联网金融主要分为五类:传统金融互联网化、第三方支付、P2P 网络贷款、股权众筹和互联网货币。其中,以比特币为代表的互联网货币的出现,直接带来了“互联网+”背景下区块链技术的创新。世界各国普遍没有将比特币认定为货币,而是将其认定为一种特殊的商品。但比特币的出现,使得跨国交易更隐蔽,跨国支付更方便,主要原因在于比特币利用区块链作为其底层技术。比特币采用分布网络,实现了去中心化,即没有特定的国家、中心对其进行管理。与之相对的是,比特币交易信息在其全部所有者的“账本”中实时更新(不管特定的所有者与记账交易是否相关),实施分布式管理。以下两点保证了以比特币为代表的区块链信息传递的安全性:第一,采用哈希函数来保密,保密方法强大。哈希函数加密可视为“黑箱操作”,即我们无需知道其复杂的数学原理,只需知其安全性极强,原始信息难以被篡改,且任意比特币的所有者可验证交易信息的来源。第二,账本数量无穷。区块链的分布式管理,使得比特币的每一笔交易都在所有交易者那里“记账”。这就意味着,如果想要篡改某一笔交易信息,就需篡改所有比特币拥有者的账本,这几乎是不可能完成的。鉴于此,比特币逐渐成为国际交易结算的利器,原因在于:一是其信息全透明且安全,不需要像传统跨国汇款那样反复核对交易各方的身份;二是分布式中心,不受传统跨国汇款行政管辖与行政速度的影响;三是依托网络,可无限细分进行交易,且在跨国交易中,就算卖方不接受比特币结算,买方也可以将自己的比特币出售给卖方所在地的第三方,再由第三方对卖方进行货币支付。
    此外,值得注意的是,比特币在促进跨国贸易的同时,还会带来以下税收征管问题(见图2):一是比特币结算具有不受行政机构监管的特点,对税源监控、税务稽查等税收征管环节都带来了巨大的挑战,致使传统国际贸易中逃避税现象频现,税源遭到侵蚀。二是比特币作为一种商品,其买卖收益需要缴纳税收,具体的征税办法以及跨国交易下税收管辖权的确认均会对税收征管带来挑战。三是比特币采取数字化匿名交易,除非纳税人自主申报,否则税务机关难以找到纳税人,因此可能诱发洗钱交易等地下经济行为。 
 

 

    三、 “互联网+税收征管”改革推进的整体思路
    (一)技术层面:审慎抓住技术红利,“制度+技术”双管齐下
    发展中国家进行税收征管改革,较易借鉴发达国家的经验以享受“后发优势”。但当前发达国家实现的也只是传统现代化,各国都还在积极探索新兴技术应用于税收征管的可能性。在此背景下,我国“互联网+税收征管”改革要树立自主创新意识,争取“弯道超车”。就现实而言,应密切关注“互联网+”背景下人工智能、区块链等新兴技术,以技术倒逼税收征管改革。展望未来,新兴技术怎么用,用在税收征管的哪些方面,如何建立风险预警与应对机制,均需要审慎考量。从国际经验看,在发展中国家推进税收征管信息化改革绝不只是技术层面的事情。就我国而言,以“互联网+”推进税收征管改革的设想能否实现,很大程度依赖于现有制度。具体地,税收征管改革是否有相应的组织结构以及相匹配的人力资源,关系到税收征管技术层面设想实现的进程与效果。因此,“互联网+”税收征管改革要从“制度+技术”层面双管齐下推进。
    在制度层面,借鉴发达国家的先进经验需谨慎。我国的国土面积和人口基数都远大于多数国家,且政府层级多,国税地税机构合并后,我国拥有世界上规模最大的税务机关。同时,我国信息化设施配备水平、纳税人学习能力及税收文化都与发达国家存有较大的差异。譬如,国际上流行“标杆管理”标准,即对税收管理各方面的最优效果进行界定,类似于经济学研究中的“规范经济学”。但以澳大利亚税务局(ATO)的标杆管理系统为例,“退休金的区域管理”模块并不适用于我国。鉴于这一特殊国情,我国应积极探索适合我国国情的“制度+技术”改革方案,开辟“互联网+”中国特色社会主义税收征管新道路。
    (二) 管理层面:动态审视“互联网+税收征管”,强化风险管理
    以信息技术推动税收征管改革并非朝夕之功。鉴于此,“互联网+ 税收征管”改革应具有长期战略意识:首先,改革过程需保持连续性,譬如统一的责任和统一的指导思想等。其次,需充分考虑改革可能遇到的挫折,有充足的预算来涵盖试错成本。最后,应建立一套能够不断自我修正、更新的机制,以应对不断变化的内外部环境。在经济发展阶段转变、国际竞争加剧、经济情况错综复杂的今天,税收征管改革也步入了攻坚期和深水期,改革的挫折将会带来巨大的经济与社会损失。因此,应从长远发展视角出发,强化税收征管改革的风险管理。
    (三)治理层面:立足于现代化税收治理能力的提升,强化国际竞争意识
    税收征管并不是孤立存在的,其受制于我国治理体系与治理能力。“互联网+ 税收征管”改革不只是税务系统内部的事,还需配合我国行政机构的整体变革。譬如,信息共享系统需要由税务、银行、财政等多个部门共同构建。因此,要从“整体政府”的治理视角出发,制定相应的改革计划。
    此外,鉴于税收具有宏观调控职能,税收征管要服务于国家战略。跨境电商、互联网金融等新兴商业模式如何进行税收征管才能有效促进创新, 以提高我国的国际竞争力,这些都是税收征管改革需要考量的问题。特别地,税收征管改革行动要具备国际视角,树立“对外开放”意识。具体而言,要关注税收征管的国际动态与风险,加强国际税收合作,建立国际税收合作平台(P l a t f o r m f o r Collaboration on Tax,PCT)。此外,制度和技术层面的改革应努力与国际惯例接轨,采用国际通用标准。
    四、 “互联网+”背景下税收征管的改革路径探究
    (一)制度层面:以“痛点”为导向,重塑内部组织结构,优化人员配置,完善立法与执法

    1.以“痛点”为导向,关注税收征管所面临的具体挑战。从动态视角看,税收征管面临一系列内外部冲击与挑战,这就要求我们对具体行业、具体纳税人群体以及特定问题加以关注。就具体行业而言,应重点关注经济发展阶段转变下受冲击较大的行业,如钢铁及煤矿等行业。就纳税人群体而言,在经济结构转型和经济全球化背景下,应重点关注第三产业个体工商户和重点税源户。 就特定问题而言,金融企业纳税环节、跨境电商税务处理、比特币交易等都是需要重点关注的问题。
    2.以“互联网+”为契机,重塑内部组织结构。首先,需进一步打破税务机构组织惯性,重塑内部结构。“互联网+”背景下,要改变以往金字塔层级的上传下达模式下由“中间层”负责传递、收集信息的工作模式,将更多的“中间层”释放,并致力于税源监控和风险管理等工作。为此,要加强对税务人员进行相关专业技能的培训,实现“健身”和“瘦身”现结合,丰富各层级税务人员的知识结构,加大力度培养更多能够应对内外挑战的“技术+ 管理”的“复合型”人才。同时,“中间层”税务人员还可跨部门组成工作小组,这不但有利于“中间层”提高自主决策权以斟酌处理涉税事务,还可以充分发挥其主观能动性。其次,可借鉴国际经验,选择在某些市区设置“税务卓越中心”,直接执行国家税务总局层面的战略计划。最后,需进一步强化税源管理。国税地税机构合并后,必须统一税源管理标准,加强对重点税源企业、高净值个人的关注,并提供更加个性化的管理。诸如,建立大、中、小型企业和高净值个人的纳税人分组,分配专人对纳税人组负责。
    3.完善税收征管的相关法律法规,加强执法统一性。一是要加快推进对互联网金融、电子商务等新兴业态的税收立法,同时,将新兴技术手段在税收征管领域的运用机制纳入立法范围并加以规范。二是适当平衡税务机关的权力与纳税人的权利,以营造良好的投资环境,为纳税人提供更多的支持和保护,从而降低纳税遵从成本。三是加强涉税信息的保护,为纳税人的隐私提供一套全面的、程序性的保护方案,规范税务机关与其他政府机构、税务机关与中介机构之间涉税信息的共享机制。此外,在制定相关法律法规时,要有前瞻性,尽可能兼顾执行层面的问题,以保证执法的统一性。
    (二)技术层面:区块链技术与人工智能双管齐下,助力“互联网+ 税收征管”改革
    1. 利用区块链技术重塑核心征管流程。
    (1)个人所得税方面。目前,个人所得税的征收依赖于多方联网,在企业代扣代缴个人所得税的过程中,税务机关、银行、社保等部门是不同的“信息中心”,有自己专门管理的信息,各部门间的信息沟通需要相互抄送,当纳税人存在多笔收入来源或某些收入缺少扣缴义务人时,纳税人需自行申报收入。区块链技术架构下,税务机关、银行、社保、公积金等管理部门以及广大的纳税人分别是一个节点,通过“链”连在一起,任何涉税信息都会在所有的节点里实时更新,省去了信息相互抄送的必要,也消除了信息抄送错误的可能,提高了涉税信息的精确性与时效性。同时,区块链技术还可以减少纳税人的工作量,降低纳税遵从成本。
    (2)增值税方面。就现实而言,增值税存在纳税义务发生时间与税款缴纳时间不一致的问题,原因有二:一是现有条件下增值税不可能实现实时申报与缴纳,因此,纳税人通常是以月度或季度为申报期申报缴纳增值税。二是企业产生进项税后,需自行到税务机关网站勾选当期需要抵扣进项税的发票。发票的认证时间为180 天,这进一步加剧了纳税义务发生时间与税款申报缴纳时间的不一致,导致纳税申报时,实际交易难以实时稽查。此外,企业发票认证后,税务机关还需要对开票方、认证方的发票信息进行交叉稽核比对并纠错,需要大量人力成本。而在区块链技术下,交易的所有信息可实时录入,实现了信息实时申报、实时比对。
    (3)转让定价方面。区块链有“智能合约”功能,即可将合同内容录入,一旦合同条件达成则自动执行交易。譬如,利用人工智能手段对库存量进行监控,信息可实时更新到区块链中,当库存小于一定指标,自动在关联企业间下单采购,并申报缴纳税款,这使得转让定价变得更容易追查。同时,由于关联企业的交易合同都要录入到区块链中,也使得企业难以篡改交易信息。“智能合约”还可用新手段对纳税人偷逃税等违法行为进行惩罚,倘若纳税人企图篡改信息,在区块链中极有可能被发现,区块链可用非金钱手段对其进行制裁。例如,惩罚企业在一定时间内退出税收征管的区块链。由于所有交易信息都要录入区块链,且区块链也有助于减少企业间的交易风险,退出税收征管区块链的企业其业务将会受到影响。
    2.利用人工智能多层次推进税收征管、助力税务中介转型。
    (1)利用人工智能多层次推进税收征管。人工智能是信息技术的发展方向,人工智能能够深度推进税收征管四个层次的运用。具体操作如下:第一个层次,为纳税人提供基础的自助服务。
    在这一阶段,人工智能被用于一些日常工作。税务机器人通过语音识别来辨别纳税人的身份权限,纳税人可以语音咨询日常的税务问题,并发出纳税申报、税款缴纳、行政复议等指令。文本输入的需求被减少甚至取消,智能税务可以完全实现用户友好。智能税务也能够识别文本、支票等涉税资料,并自动检查文本拼写、申报逻辑等是否正确,减少人为错误,从而提高纳税申报的质量。
    第二个层次,对涉税信息进行自动识别、分类。智能税务可在大量智能设备的支持下进行信息自动识别。例如,摄像头系统支持智能税务识别固定资产,并实时报送数据。信息分类方面,智能税务可依照不同标准对涉税信息进行分类。 这一过程可类比人工智能对垃圾邮件的自动分类,虽然结果并不完全精确,但随着错误不断被发现,信息使用者会进行标错,人工智能将自动修正系统,防止类似的错误再次发生,智能分类会越来越精确。此外,智能税务能够处理不同格式的信息,统一格式标准,方便数据、信息的查询和统计。
    第三个层次,智能税务拥有简单的判断决策权。例如,纳税人申请税收减免、延期纳税、提起行政复议等,智能税务可根据已有涉税信息和纳税人的信誉来判断是否受理,是否支持。智能税务操作原理类似于智慧银行。中国建设银行推出的“智慧柜员机”,覆盖了约50% 的柜面交易量,除办理传统的开户、电子银行等业务外,智慧柜员机还拥有一定的贷款权利。客户在柜员机上刷身份证,智能银行即可实时判断客户的信用,据此为客户提供一定的小额贷款。
    第四个层次,高级智能税务。高级智能税务可以分析所有的内外部信息,比如国家收入、审计次数、管辖权、法律和政治上的关注,判断传统需要人类研判的税收法律问题、欺诈策略,从而实时模拟税收风险,识别纳税人的逃避税策略,协助政府进行税源监控与税收风险的识别。
    (2)助力税务中介在“互联网+”背景下转型。
    现有税收征管模式下, 纳税人需要自行申报涉税信息。但部分小企业受限于人员资质问题或纳税申报成本,往往将纳税申报业务外包给第三方税务中介机构。第三方税务中介机构也提供企业重组等特殊税务问题的咨询业务。在人工智能、区块链等技术下,企业自我申报的流程将简化乃至消失,区块链与人工智能技术的综合系统可自动收集涉税信息、自动计算与扣缴税款。加之纳税申报时间与纳税义务发生时间的统一, 传统的税务中介业务也将逐渐失去空间。但新兴技术对税务中介的冲击实质是一种“创造性破坏”,税务中介可以借助人工智能等技术实现转型。首先,人工智能和区块链等技术该如何重塑税收征管流程才能更贴合纳税人需求,纳税人具体应该如何操作, 这些新的税务问题使得税务中介在咨询业务方面仍存有一席之地。其次,人工智能可以助力于税务中介服务,将中介人员从繁琐的资料整理任务中解脱出来,优化服务流程,提升中介决策能力。最后,税务中介可凭借其较强的研发动力,把握先机,拓展新业务。事实上,德勤、普华永道、毕马威和安永四大国际会计师事务所都在积极研发人工智能、区块链等与其业务相结合的技术。这些技术很可能成为税务中介未来的核心竞争力,税务中介可据此拓展新业务。例如,为税务机关提供税收征管方面的技术支持,等等。

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