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完善我国绿色税收制度的探讨

点击次数:59  更新时间:2018-09-18 09:20 

    内容提要:“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的提出,将“绿色发展”推向前所未有的高度。为推进绿色发展,构建完善的绿色税收制度已成为现实的选择。本文阐述了绿色税收制度的概念及其完善的必要性,分析了我国现行绿色税收制度的发展现状及不足,并提出了完善我国绿色税收制度的对策建议。
    关键词:绿色发展 绿色税收 环境保护
    绿色发展作为五大发展理念之一,已在全国范围内产生积极反响。为顺应绿色发展的时代背景,深化税制改革,需要充分发挥税收在绿色发展中的作用,而建立健全绿色税收制度是有效发挥税收在绿色发展中作用的关键。
    一、绿色税收制度的提出
    (一)绿色税收制度的概念界定
    绿色税收(Green Taxation),又称环境税收,指对污染行业和污染物排放所征收的税,或对投资于污染防治项目的纳税人所给予的税收减免。
    可见,绿色税收是以环境保护为目的而针对生态破坏、污染排放行为所征收的税收,其实质是运用税收政策将资源与环境的负外部性成本“内部化”的一种经济调控手段。伴随国内外绿色税收实践的发展,绿色税收制度应运而生。从税收的管理章程和工作规范看,绿色税收制度是国家制定的利用税收手段而达到节能环保目的的各项绿色税收法律法规及征收管理办法的总称。从税收的经济作用看,绿色税收制度是指由主体绿色税种和各税种之间协调配合所组成的绿色税收体系。国家税务总局税收科学研究所课题组(2018)认为,绿色税收制度是指为使税制整体符合环保功能而对传统以经济为中心的税制进行全面绿化调整的一系列措施和制度。基于已有研究,本文将绿色税收制度界定为,国家为达到污染防治目的而推进传统税制全面“绿化”转型过程中所征收的各种税收及所制定的各项税收优惠政策的统称,其核心是税制“绿化”进程中所形成的由若干性质不同的绿色税种及税收优惠政策组成的绿色税收体系。就我国而言具体包括三部分:一是专门为环境保护而设立的绿色税种;二是现行税制中其他具有环保性质税种的“绿色”转型;三是与环境保护相关的税收优惠政策。
    (二)建立健全绿色税收制度的必要性
    1. 绿色税收制度具有行政手段无法比拟的优越性。理论上,防治污染和节能减排的目标均可通过行政手段得以实现。但行政手段并不能刺激污染企业持续性节能减排,一旦企业污染程度达到政府规定的排放标准, 企业便失去购进更先进环保设备或研发环保技术的动力。同时,行政手段需要在环境整体容量范围内依据不同企业污染排放程度制定排放标准,所需信息量较大。而绿色税收制度遵循“污染者付费”原则,如果企业因污染所需缴纳的税收远远高于其为减少污染所需花费的成本,企业便更愿意选择积极开展技术革新、使用环保设备,尽可能地降低环境污染和能源耗费,以减轻税收负担。可见,绿色税收制度具有行为引导的作用,能够激励企业积极进行技术革新,主动设法节能减排,乃至将污染降至较低水平。此外,绿色税收具有强制性、固定性、规范性等特征,一定程度上能够弥补行政性收费随意性大、缺乏法律强制力等缺陷。
    2.绿色税收制度是推进绿色发展的重要手段。绿色税收制度是国家利用税收政策推进生态文明建设的一种宏观经济调控手段,不仅可以有效促进企业及个人节能减排,而且可为治理生态环境、建设美丽中国提供稳定的资金支持和财力保障。绿色税收制度,一方面通过加重污染企业的税负,将企业污染环境、浪费资源的负外部性成本“内部化”;另一方面又可通过对符合国家节能减排的投资及消费行为给予税负减免,减轻环保企业税负。总之,绿色税收制度旨在激发企业主动降低污染物排放及资源浪费,积极调整产业结构,走绿色发展之路。同时,建立健全绿色税收制度可以引导消费者绿色消费行为,培养其绿色消费理念。例如,通过对太阳能电池、无汞原电池等节能环保电池免征消费税,对非环保电池征收消费税,使得节能环保电池具有价格上的相对优势,进而引导消费者减少污染电池产品消费,更倾向于绿色环保电池消费。由此可见,建立健全绿色税收制度是贯彻落实绿色发展理念、推进绿色发展的重要手段。
    二、 我国绿色税收制度发展现状及存在的不足
    我国现阶段采取的一系列推进税制“绿化”的措施,一定程度上促进了绿色税收制度的完善,但仍存在一些不足。本文主要从绿色税收体系三个组成部分予以分析。
    (一)专门为环境保护而设立的绿色税种
    我国早期主要是通过对大气、水、固体颗粒物、噪音等四类污染物征收“排污费”的方式以达到环境污染治理的目的,并没有专门为环境保护而设立独立的绿色税种。2016 年12 月25 日,我国通过了《中华人民共和国环境保护税法》,并已于2018年1月1 日开征环境保护税。环境保护税的开征,表明我国建立了一个专门以保护环境为目的的绿色税种,意味着我国税制向“绿化”转型迈出了重要一步。但目前的环境保护税仍存在一些不足,限制了绿色税收作用的有效发挥。其具体表现在两个方面:一是征收范围较窄。比如,我国环境保护税目前主要对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等四类污染物征收,但尚未将二氧化碳纳入大气污染物征税范围。此外,环境保护税不应仅包括对污染物征税,还应包括对造成环境污染、生态破坏的行为及高耗能产品征税。二是税率设计偏低。考虑到费改税后企业面临的税负压力,我国目前环境保护税税率的设计,基本保持了排污费原有标准。但较低的税率很可能导致企业污染环境所需承担的税负远低于企业治污减排所需花费的成本,如二氧化硫每污染当量(0.95千克)的税额为1.2元至12 元,远低于企业脱硫的成本,结果可能使得企业主动节能减排的积极性不高。
    (二)现行税制中其他具有环保性质税种的“绿色化”
    1.消费税。消费税是针对特定消费行为或消费品而课征的税种。我国现行消费税15 个税目中有11个体现了绿色发展理念,但调控力度不够。具体体现在:(1)征税范围较窄。比如,造成“白色污染”的塑料制品、排放大量二氧化碳和二氧化硫的有害物品、破坏臭氧层的消费品等尚未纳入消费税征税范围。(2)有的消费税税目的税率设计偏低,所能发挥的绿色作用有限。以木质一次性筷子为例,其5% 的消费税税率折合至每双一次性筷子的税负几乎不到1厘钱,生产者即是将其转嫁至消费者,这些税负对消费者的影响也微乎其微,难以发挥抑制消费的作用。
    2. 资源税。资源税的初衷是为调节资源级差收入而对各种应税自然资源课征的税收。当前,我国资源税的征税方式已基本上由从量计征改为从价计征。为顺应绿色发展潮流,我国已将水资源纳入资源税的征税范围试点,赋予资源税绿色税制的功能。我们知道,除了矿产资源、水资源外,我国可开采又需保护的自然资源还有森林、草原、滩涂、湿地等。未来,这些资源也应纳入资源税征税范围。
    3. 车辆购置税和车船税。我国最初征收车辆购置税和车船税,很大程度上是为改善交通路况而筹集所需的建设资金,基本上没有涉及税制的绿色功能。为积极响应绿色发展理念,2012 年以来,我国逐渐推进车辆购置税和车船税的“绿色”转型,支持新能源、小排量以及具有环保功能车船的发展。如对洒水车、清洗车、垃圾车、森林消防专用车等设有固定装置的非运输环保车辆免征车辆购置税;自2015 年10 月1 日至2017 年12 月31日,对购置1.6 升及以下排量的乘用车减按5% 或7.5% 征收车辆购置税;对购置的新能源汽车免征车辆购置税这一优惠政策从原截止日2017年12月31日延续至2020年12月31日;2012年实施的《中华人民共和国车船税法》对使用新能源的车船免征车船税,对具有节约能源功能的车船减征车船税。但目前车辆购置税统一按10%的税率征收,未考虑车辆污染排放量等环保因素,一定程度上限制了车辆购置税环保作用的发挥。
    (三)促进绿色发展的税收优惠政策
    目前,我国采取了一系列推进绿色发展的税收优惠政策。除开征环境保护税或推进现行税制中其他税种“绿化”转型过程中所涉及到的税收优惠措施外,我国企业所得税与增值税也在不同程度上呈现了“绿色”特征。如自2015 年7 月1 日起对提供资源综合利用劳务或销售资源综合利用自产产品的,可依据《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》享受30%、50%、70% 或100% 不同程度的增值税即征即退优惠;对购置并实际使用符合环境保护、节能节水以及安全生产专用设备企业所得税优惠目录的,按专用设备投资额的10%从应纳税额中抵免,当年不足抵免的可在未来5 个纳税年度内抵免;对符合环境保护、节能节水优惠项目的所得,前三个纳税年度免征企业所得税,第4 年至第6 年减半征收。这些税收优惠政策一定程度上能够鼓励和引导企业使用环保设备、生产绿色产品。总之,我国现行税制的绿色功能逐渐显现,并发挥了一定的作用,但与绿色发展的要求相比,仍需进一步改革完善。
    三、完善绿色税收制度的相关建议
    (一)完善环境保护税
    1. 将环境保护税的征收范围逐渐延伸至更多高耗能产品及造成环境污染、生态破坏的行为领域,如开征二氧化碳税、垃圾税等。一方面,为促进企业积极开展低碳技术革新,降低温室气体排放,我国可依照二氧化碳污染排放量征收二氧化碳税。另一方面,考虑到垃圾污染已成为阻碍我国绿色发展的一大公害,且不恰当的垃圾填埋或焚烧处理,又会带来严重的二次污染和资源浪费,我国可依据垃圾重量征收垃圾税,同时按可回收垃圾、可燃垃圾、有害垃圾、可堆肥垃圾等不同类别垃圾,设计差别税率,并将征税所得用于研发垃圾分类处理技术,既可从源头抑制垃圾污染,又为后期垃圾治理提供资金支持。
    2.依据不同污染程度采用差别税率,坚持“多排多征,少排少征,不排不征”的原则。如我国对应税大气或水污染物低于国家和地方规定标准30%的企业,减按75%征收环境保护税,对低于国家和地方规定标准50%的企业,减按50%征收环境保护税,便体现了这一思想。
    (二) 推进现有税制中其他具有环保性质税种的“绿化”转型
    1. 突出消费税绿色功能,扩大消费税征税范围。对造成“白色污染”的塑料制品、排放大量二氧化碳和二氧化硫的有害物品、破坏臭氧层的消费品等高污染产品征收消费税,如一次性塑料、高污染电子产品、含磷洗涤剂、化学农药农膜等。此外,提高部分税目的税率。比如,可考虑将一次性筷子、实地木板的消费税税率从5% 提升至10%,增加消费税的调节功能,以达到抑制消费的目的。
    2. 体现资源税绿色功能,扩大资源税征税范围。将水资源征收试点范围从9个省份扩展至全国范围内,并依据森林实际砍伐量、草原、湿地及滩涂的实际使用或占用量、野生动植物的猎取或采撷量,将资源税征收范围延伸至森林、草原、湿地、滩涂、野生动植物等更多自然生态领域。
    3. 按照车辆的性能和排气量等确定车辆购置税的税率,体现车辆购置税的绿色功能。应在目前标准税率10% 的基础上,按照车辆的排气量制定多级税率。比如,对于排气量1.6升的小汽车依然按照10%的税率征收;而对于排气量大于1.6升的小汽车,按照12%~20%的税率征收;对于排气量小于1.6 升的小汽车,按照5%~8% 的税率征收。对节能环保的车辆依然给予减免税优惠,以鼓励车辆使用者从购置时便选用小排量的小汽车或者节能环保车。
    (三) 进一步发挥税收优惠对绿色生产的激励作用,扩大税收优惠方式
    为进一步激励绿色生产,一方面,除了前述增值税、所得税优惠政策外,还可进一步扩大税收优惠方式,利用投资额减免、即征即退、先征后退、差别征税、税收返还等多种形式的税收优惠,对资源循环利用、环保技术研发、污染治理、使用低排放新能源等环保行为予以支持与鼓励;另一方面,应改革现行税制中不利于环境保护的优惠政策,取消对环境具有严重污染的农药、农膜、化肥的增值税免税政策,取消对高污染小微企业的所得税优惠政策等。