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新形势下治理出口骗税的实践与思考

点击次数:59  更新时间:2018-09-30 09:20 

    内容提要:出口骗税造成了税款流失,弱化了出口退税的杠杆作用,破坏了公平竞争的外贸环境,干扰了市场经济和税收秩序,已成为各国税务机关关注的焦点问题。本文结合我国出口骗税案件查处实践,从当前我国出口骗税问题的现状入手,剖析出口骗税问题形成的原因,并借鉴国外治理出口骗税的经验,从完善防范打击出口骗税的制度基础、探索“集约型”防范打击出口骗税体系、建立群防共治出口骗税机制、推广“大数据”综合治理系统等方面提出防范和打击出口骗税问题的对策建议。
    关键词:出口骗税 增值税 出口退税 大数据
    一、我国出口骗税的现状以及成因剖析
    (一)我国出口骗税的现状
    随着我国出口退税率水平不断提高以及出口监管服务便利化措施全面推行,不法份子从事出口骗税违法行为的获利空间增大、约束条件减少,出口骗税问题日益严重。近年来,我国查处了一批重大骗税案件,如通过借货出口、配货配票骗税4.5 亿元的河北“7.15”专案(2015 年),全国利用低价手机冒充高档手机出口骗税金额高达7.6亿元的镇江“8.29”特大骗税案(2016 年),通过冒用海关缴款书虚抵进项税额、虚构资金流转、低值高报涉案税额达13.95 亿元的深圳“铁锹1 号”虚开骗税案(2017年)等,防范和打击出口骗税违法活动的形势日益严峻。此外,基于区块链技术的比特币的兴起为不法份子实施虚假结汇、逃避外汇监管提供了新途径,跨境电子商务等新业态的兴起以及融资租赁出口退税和起运港退税的试点,对防范骗取出口退税违法行为提出了新的挑战。
    (二)出口骗税的成因剖析
    1.巨额经济利益驱使。巨额的退税款是不法分子铤而走险的主要诱因。从近年来的一些骗税案件看,出口骗税一般涉及主控、配单、虚开、洗票、资金、报关、退税等七大平台。主控平台负责组织串联其他平台,收益约占出口退税款的 15% ;配单平台负责买单、炒单和配单,收益约占出口退税款的 11%;虚开和洗票平台负责为出口骗税提供虚开的增值税专用发票,按虚开金额的7%~8%左右收取手续费,收益约占出口退税款的55% ;资金平台通过地下钱庄向退税平台付汇,收益约占出口退税款的 6%;报关平台负责报关、改单,收益约占出口退税款的7% ;退税平台负责接收退税凭证申报退税,收益约占出口退税款的6%。 
    2. 增值税制度还有待完善。增值税专用发票是记载货物在国内流转环节纳税情况的凭证,也是办理出口退税的主要依据。但目前我国增值税制度仍存在漏洞,使得不法分子有机可乘。一方面,增值税即征即退、先征后退等税收优惠政策和农产品收购凭证的存在,给虚开增值税专用发票提供了空间;另一方面,小规模纳税人、个人(包括个体工商户)购买货物不需要增值税发票,形成了大量“沉淀票”,也为增值税专用发票的虚开提供了便利。
    3.管理手段不够健全。出口退税管理方式和手段不能适应当前出口退税工作要求。一是上游供票监管不够,为虚开增值税专用发票提供了空间。如未严格审核企业认定条件,对不符合认定条件的企业进行了出口退税企业认定;对增值税专用发票的供票管理不严等。二是退税审核“就单审单”,实地调查手段有限。退税部门日常管理手段有限,基本仍停留在单证的审核上,加上管理人员疲于应对日常案头工作,未能及时发现骗税违法行为。
    4.打击能力不强。目前税务机关打击出口骗税仍陷于“取证难、定性难、打击难”的困境。一是骗税链条复杂,稽查取证难。上游虚开企业“买壳”“借壳”,真假混杂,网银操纵,层层洗票;下游出口环节较多,单证复杂,加之不法分子跨地区、网络化作案,取证工作面临诸多困难。二是法律界定模糊,行政定性难。现行《税收征管法》对骗税的界定是“以假报出口或者其他欺骗手段,骗取国家出口退税款”,但对“假报出口”及“其他欺骗手段”没有明确解释,导致各地税务机关缺乏统一的认定标准。三是执法手段有限,打击震慑难。税务机关既没有搜查权、人身控制权,也缺少侦查手段,特别是在不法分子走逃失踪、销毁证据、转移资金时,缺乏有效控制手段。
    5.部门协作不够紧密。出口业务涉及征税、运输、报关、收汇等多个环节,分属于不同部门主管,退税位于业务链条的末端,之前环节存在的管理风险,集中在退税环节予以反映,税务部门的权力和责任不匹配。一是在出口货物流方面,海关对出口货物的随机查验率很低,不法分子往往采取“以次充好、以少报多、虚假拼柜”等方式虚假出口;二是在资金收汇方面,外汇管理部门不审查出口收汇来源的具体走向,不法分子往往以出口企业为平台,与地下钱庄勾结,虚构资金流,制造虚假收汇现象;三是在案件移送方面,各地税警合作力度不一,有些地方经侦部门人力有限,一些案件移交公安后迟迟没有进展。
    二、治理出口骗税的国外经验借鉴
    (一)经验做法
    1.韩国。统一征税机构和退税机构,不另设专职退税机构,征管部门既负责征税又负责退税;将出口退税管理纳入增值税统一管理,由计算机自动交叉审核,实现了及时自动实时监控;税务、海关等部门责权明确,国家行政监察部门统一负责对税务、海关等部门的执法审计。
    2.希腊。成立专门的跨区检查机构,设立大企业组(负责年出口额600 万欧元以上的大企业)和六个大区直属查税中心(负责中大型出口企业),在57 个州设立分部(负责当地企业)。各级机构每五年对出口企业、代理企业和供货企业开展一次总稽查,并针对检查中发现的问题向财政部提出改进意见和办法;推行“十字交叉法”检查方式,抽查出口企业与其上下游企业、代理企业相关的经济往来;加大处罚力度,对骗税企业,一律不再实行免抵退制度,而实行先征后退,或不予退税。
    3.法国。实行先退税后检查制度,确保企业正常生产经营活动。企业申请退税时不需要提供出口证明,若事后检查发现纳税人某月偷骗了一笔税款,则假定它全年每个月都偷骗了相同税款,除加倍处罚外,还加收滞纳金和利息,并追溯十年进行彻底检查,情节严重的将追究刑事责任。
    4.意大利。建立了以现代信息网络为支撑的信息监管系统,其财政部信息中心实现了与海关、银行等部门以及欧盟各国的计算机联网。对出口货物检查的机构有三个:税务检查中心、财政警察和海关。其中:税务检查中心有较高独立性,由各行业专家组成,侧重预防性检查,针对检查中发现的问题向财政部提出改进意见和办法;财政警察检查税务领域的犯罪行为;海关根据网络系统信息进行征退税的审核管理。三者互相协作,各司其职,相互制约。对查出的骗税问题处罚力度较大,一般要进行2~6 倍罚款,并加收滞纳金,严重者追究刑事责任。
    (二)启示与借鉴
    1. 规范完整的增值税制度是防范出口骗税的基础。从世界各国经验看,增值税征收范围广、征退税率基本一致、减免税优惠政策较少、链条比较严密完整,诱发出口骗税的因素不大。而我国征税率过高、纳税人分类划分和减免税优惠政策过多,破坏了增值税链条的完整性,一定程度上为出口骗税提供了空间。
    2. 科学完善的税收征管是防范出口骗税的前提。目前,大多数国家将出口退税纳入增值税日常管理,征退税由同一部门负责,实现征退税一体化,避免少征多退的问题。因此,完善出口退税管理,应尽快推行征退税一体化管理模式,解决征退税脱节问题,充实管理力量,筑牢征管基础。
    3. 多维立体的现代信息网络系统是防范出口骗税的重要支撑。从管理手段看,管理先进的国家都建立了以现代信息网络为支撑的监管体系,基本实现了税务、海关、银行等部门的互联互通。借鉴发达国家建立信息共享管理系统的做法,有助于提高我国利用信息化治理出口骗税的能力和水平。
    4.严查重罚是震慑出口骗税行为的保障。发达国家普遍重视税务稽查,通过设立查处出口骗税的专门机构、提高出口骗税行为的查处概率、加大出口骗税的检查和处罚力度,从而起到对出口骗税行为的震慑作用。这种严查重罚的做法值得我国借鉴。
    三、加强防范和打击出口骗税的建议
    要从根本上遏制出口骗税,必须坚持“打防并举、预防为主,标本兼治、重在治本”的方针,纠正“重打轻防”倾向,把严防、严管、严打、严治有机结合起来,按照法治规范、科学治理、集成高效的原则,逐步建立防范和打击骗税的长效机制。
    针对我国防范和打击出口骗税的工作实践,借鉴国际成功经验,笔者提出以下建议:
    (一) 完善防范和打击出口骗税的制度基础,积极推进建立标本兼治的长效机制
    法律和制度保障是防范和打击出口骗税的利器。一是修订相关法律。修订《税收征管法》《刑法》涉及骗税的相关规定,提高出口骗税的起罚倍数,借鉴国际经验,考虑设定为2~3 倍,大幅提高违法成本;细化出口骗税概念,赋予税务稽查强制检查权,以解决查处骗税违法行为定性难、取证难的问题。二是优化增值税制度。构建完整的增值税链条,清理增值税相关优惠和抵扣政策,对确需扶持给予增值税减免的,应将增值税优惠政策向其他税收政策、财政政策、金融政策、产业政策、土地价格优惠政策转移;取消农产品收购凭证等其他增值税抵扣凭证,规定只能凭增值税专用发票进行抵扣,彻底解决收购农产品等进项抵扣难以控制和管理的问题;加强对营改增行业、零售环节的引导和监管,堵塞“沉淀票”“富余票”产生的漏洞。三是完善出口退税政策。将外贸企业从生产企业购买货物出口后退税改由生产企业直接退税,外贸企业以不含税购进货物出口,相对于含税购进货物出口后申报退税,退税进度大大提前,也便于出口货物生产地的税务机关核查审批退税,有效解决生产地虚开发票与出口地骗税产生的信息不对称与监管矛盾问题;对“市场采购”贸易方式出口的货物,由现行的免税政策改为外商凭出口报关单和购货发票申请退税,或由代理机构代为申请退税;对小规模纳税人出口的货物由免税改按征收率退税,切断“买单配货”“配票洗票”骗税的源头。四是健全社会信用体系。扩大“黑名单”范围,建立违法企业法定代表人、财务负责人档案库,加强针对性监管,严禁从事账目造假的财务人员再次从事财务工作;健全信用信息交换平台,建立联合惩戒机制,使涉税违法者“如履薄冰,寸步难行”,增加涉税违法成本。
    (二)探索“集约型”征管体制,推进科学立体防范和打击出口骗税体系的建立
    征管体制改革是征管现代化建设的强大助推器,也是适应征管新形势、化解执法新问题、应对违法新动向的必由之路。在“放管服”背景下,既要“放得彻底”,更要“管得到位”,因此,建议改革目前“征、退、评、查”的旧有格局,按照“征管沉底、稽查上移”的原则,分类集约各类资源。一是集约“征退”资源,实现征退税一体化。改革目前退税部门、管理部门相互割裂、信息不对称的现状,征退税由同一部门负责,实现一体化管理,提高管理效率。同时,将目前“退前审核”转变为“企业自行申报、税务机关重点核查”的模式,将有限的管理力量从审核转为风险防范。二是集约“评稽”力量,建立专业评估机构。整合原有征管评估、稽查力量,建立专业评估局,将部分基层稽查局转型为专业评估局,并成立出口退税专业评估局;在下放退税审批权限的基础上,将原来熟悉出口业务、退税管理等专门负责退税的管理人才充实到出口退税专业评估局中,将目前总局、省局下发的大部分违规退税案源消化在出口退税专业评估局层面,发现涉嫌骗税(虚开)的再移送稽查。三是集约人才,充实跨区域稽查队伍。扩大全国跨区域稽查建设,集中优势兵力每年查办几个高质量、有影响力、有震慑力的重点骗税案源。在国家税务总局新设驻北京、重庆、广州三个跨省稽查局(特派办)基础上,根据近年来大要案频发高发的区域特点,再设置3~4 个跨省稽查局(特派办),部分省(市)设置跨地(市)稽查局;在特派办稽查大队专门成立若干打骗(虚)稽查中队,直接查办、统筹指挥跨省(市)大案要案。通过扩张跨区域稽查机构,盘活人才资源,真正做到上下联动、“全国一盘棋”,实现总局集中力量“干大事”“办大案”“打大仗”的愿望。
    (三) 提升打击出口骗税工作地位并建立各部门齐抓共管模式,有效推进群防共治出口骗税机制的形成
    出口骗税不是一种简单的涉税违法行为,往往与虚开发票、逃税、洗钱、走私、骗贷等违法活动交织在一起,涉及多种经济犯罪,单靠税务部门或某个省(市)的力量开展防范和打击出口骗税工作,难以形成强大的震慑,因此,多主体参与、多方面协同、多维度施策,是防范和打击出口骗税、实现良法善治应该遵循的重要路径。具体建议如下:一是将打击出口骗税工作提升至国家打防战略。借鉴国务院“807”工作组打击骗税的经验,在中央层面建立以国务院为首,由税务总局、海关总署、外汇管理局、人民银行、公安部、商务部和审计署等相关职能部门参加,专门、统一的防范和打击出口骗税违法活动工作领导机构,指挥协调中央和地方相关部门发挥各自优势,形成合力,重拳出击,构成强大威慑。二是建立执法监管部门联防共治格局。改变目前打击出口骗税工作主要以税务部门为主的模式,将防范和打击出口骗税作为相关执法监管部门的共同责任,统一部署、一并考核。在继续发挥税务部门筛选出口骗税疑点、提供线索证据专业优势和公安部门侦察取证、抓捕骗税分子手段优势的同时,突显人民银行反洗钱部门在资金监管、查证资金回流的独特作用,形成税务部门确定涉骗对象疑点线索、人民银行核查资金流向、公安部门立案侦破“三位一体”的联防共治格局。
    (四)推广“大数据”信息系统的应用,提升综合治理骗税(虚开)的信息化和现代化水平
    为了应对团伙化、智能化、专业化的骗税(虚开)违法行为,有必要整合现有系统资源,开发新型管理系统,建立自动预警监测模型,强化部门间信息共享。一是集成税务部门各类系统,打造数据资源池。以金税三期工程系统为依托,将增值税发票管理新系统、电子底账系统、出口退税审核系统、金税协查系统、出口函调系统、云平台自主探索空间等平台数据纳入统一的金税三期工程系统,整合税务信息资源,集成各类数据,建立数据池,形成数据融合新格局。二是集成全国管理系统,推进部门间信息共享。以社会治安综合治理信息平台为依托,把公安、税务、海关、人民银行、外汇管理、交通运输、商务、工商、司法、人社等管理部门统一整合到该平台上,推进金税、金关、金盾、金桥、金卡等信息系统的数据共享、交换和关联比对。通过该平台的GIS 技术、视联网系统、APP 移动终端、电子地图和可视化数据分析工具,实现对骗税(虚开)违法分子人流、票流、物流、资金流、运输流、信息流的全程追踪,并在此基础上开展大数据挖掘、研判分析、统计报表、综合查询等深度应用,逐步建立起多维度、高层次、立体化、信息化、全方位的治理骗税网络防控体系。

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