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京津冀协同发展中的税收风险管理问题初探

点击次数:59  更新时间:2018-09-30 09:20 

    内容提要:京津冀协同发展,离不开公平正义的税收环境。税收风险管理是国际税收管理的发展趋势,已成为新时代加强依法治税工作的重要突破点。在推进京津冀协同发展的进程中,如何创新税收风险管理,是目前亟需深入探索和解决的重大课题。基于这一视角,本文总结了税收风险协同管理对京津冀协同发展的重要意义,剖析了京津冀协同发展中税收风险管理的现状及存在的问题,提出了共享信息数据、统一企业标准、完善指标模型、同步风险应对等政策建议。
    关键词:京津冀协同发展 税收风险管理 信息数据 指标模型 风险应对
    一、 税收风险协同管理是京津冀协同发展战略的应有之义
    随着京津冀协同发展战略的不断推进,原有的税收管理模式已经难以适应企业集团化、业务复杂化、需求个性化的特点。明晰税收风险协同管理的涵义、内容及其对京津冀协同发展的重要作用,对于创新适应京津冀协同发展的税收风险管理模式具有重要意义。
    (一)税收风险协同管理的涵义及内容
    就税收风险的界定,目前国内还不存在一个广泛认可的表达。范忠山、邱引珠(2003)认为,税收风险管理,就是企业在合法、合规的前提下,通过对一系列相关经营活动的筹划、控制和安排等,达到规避税务风险乃至节税目的的过程。蔡昌(2011)认为,税收风险是指企业由于没有严格按照相关税法规定执行涉税行为而导致企业在未来可能遭受到不必要的利益损失。笔者认为,税收风险可概括为:纳税人由于存在税收遵从差异性与不确定性,而导致未来遭受财务损失、法律制裁、声誉损害等各种利益损失。税收风险存在于税收管理的整个过程和各个环节,主要包括税制改革风险、涉外税收风险、税收收入质量风险、税收流失风险以及税收执法风险等。
    目前,我国推行的税收风险管理,从税务机关的角度而言,是指税收流失的风险管理;从纳税人的角度而言,是指因纳税遵从不到位可能受到处罚造成损失的风险管理。这也是国际上税收管理的发展趋势。因此,本文所称税收风险管理是税务机关运用风险管理理论和方法,以“数据采集-风险识别-风险分析-风险应对-反馈考核”为流程的新型税收征管模式,以提升管理服务水平,最大限度地提高企业的税法遵从度,从而规避国家税收流失的风险和纳税人因纳税遵从不到位受到处罚造成损失的风险。税收风险管理的基本内容包括,详细制定目标规划、广泛收集涉税信息、科学开展风险识别、公开确定等级排序、深入组织风险应对、严格实施过程监控及评价反馈,以及将评价成果应用于目标规划的校正修订,从而形成持续改进、良性互动的管理闭环。
    基于此,京津冀税收风险协同管理包括,协同制定目标规划、协同收集涉税信息、协同开展风险识别、协同确定等级排序、协同组织风险应对、协同实施过程监控及评价反馈,以及将评价成果协同应用于目标规划的校正修订,从而实现京津冀三地税收风险管理标准一致、信息共享、协同推进、良性互动、持续改进。
    (二) 税收风险协同管理对京津冀协同发展的重要作用
    《京津冀协同发展规划纲要》明确,推动京津冀协同发展,包括三方面改革重点:一是推动要素市场一体化改革,包括推进金融市场一体化、土地要素市场一体化、技术和信息市场一体化等;二是构建协同发展的体制机制,包括建立行政管理协同机制等;三是加快公共服务一体化改革。其中,金融市场、土地要素、技术和信息市场一体化,是经济的大融合大发展,需要与税收风险管理深入合作并以此为支撑;构建协同发展的体制机制涵盖内容多、涉及面广,需要建立税收风险管理协同机制,并做好相关配套工作;公共服务一体化,对各项服务工作提出了全面要求,需要税收风险管理一体化作保障。强化京津冀协同发展中的税收风险协同管理,有利于共同提升依法治税水平,提高纳税人的税法遵从度,降低税收流失风险,增强区域税收实力和整体竞争力;有利于共同营造法治、公平、高效、和谐的税收环境,避免出现政策执行和税收管理的“洼地效应”,防止税收上的恶性竞争,促进社会公平正义;有利于共同促进区域内企业、人才、资金、商品及其他生产要素的合理流动,为京津冀协同发展中的产业发展、科技创新、创业就业、转型升级提供有力支持。
    二、 京津冀协同发展中的税收风险管理现状及问题
    2017 年,京津冀三地税务机关共同签署了《京津冀税收风险管理协作机制》,在国内率先建立起跨区域税收风险管理协作机制。三地税务机关开启了跨地区虚开发票、失控发票及上下游企业风险管理,建立了异常发票信息库,实现了增值税发票上下游协同管理。目前,京津冀三地初步实现了以“数据采集-风险识别-风险分析-风险应对-反馈考核”为流程的架构,但由于缺乏跨区域风险管理经验,三地在管理一体化与深入合作方面,仍存在不协同问题。同时,由于京津冀三地目前尚未打破信息孤岛,区域信息协作及征管互助通道也尚未打通,导致三地税收情报交换渠道也不畅通。
    (一)数据信息不共享
    一是京津冀三地信息数据处于各自分散的状态,“信息孤岛”尚未打破。由于北京、天津、河北三地税务机关没有建立统一的数据平台,信息数据尚未实现整合统一,无论是税务机关还是纳税人,查询三地综合数据都受到很大限制。而在京津冀协同发展战略推动下,许多企业都是跨三地区域经营,缺乏统一完整的信息数据,很大程度影响着对大企业集团的统一管理。二是京津冀三地信息数据缺乏统一的管理标准,采集渠道与归类标准不同,给涉税信息的查询应用等工作带来很多不便。三是京津冀三地信息数据采集质量参差不齐,主要包括:企业账套数据不齐全,制约了风险分析的效果;税务端数据不准确,导致部分模型的数据预览结果达不到预期效果;第三方数据不能共享,政府各职能部门间缺乏协作配合,信息沟通不畅,数据缺乏有效整合,导致多头管理不能形成合力。
    (二)企业标准不统一
    一是京津冀三地对企业信用等级认定标准不能完全统一,尤其是大企业集团各子公司被评定后不能得到同等对待,导致税收风险管理应对策略的不公。二是京津冀三地企业税收认定资质不能相互认可,很大程度上阻碍了三地企业资金的流转、技术的进步以及经营管理模式的创新,等等。三是税收优惠政策落实不到位,京津冀三地对迁移企业优惠政策享受范围不明晰,办理手续不够简便,阻碍了企业的经营发展。
    (三)指标模型不完善
    一是缺乏统一有效的税收风险指标体系,尚未建立针对京津冀三地行业企业特点的税收风险指标特征库,尚未制定京津冀三地的风险管理指引办法。二是尚未建立京津冀三地大企业集团及其成员企业的税收风险指标有效域值。三是京津冀三地尚未建立起能够统一进行风险点扫描与识别的自动化风险识别工具系统。
    (四)风险应对不同步
    一是京津冀三地对待不同风险级别的企业,应对手段不尽相同,造成风险管理中的差别对待。二是京津冀三地税务机关纳税服务水平不同,尤其是针对大企业集团,不能够提供规范的一对一个性化服务,不利于促进纳税遵从度的提高。三是风险应对过程中目标不够清晰,方法不够创新,职责不够明确,效率不够高。四是对风险应对工作缺乏有效的考核与监督机制,不利于应对工作高效顺畅开展。
    三、 京津冀协同发展中税收风险协同管理的总体思路
    目前,京津冀协同发展是一个正在不断探索、实践的新课题,没有先例可循,也不可能一蹴而就,需要不断创新。对于协同发展中税收风险协同管理的思路,我们既要积极借鉴国际先进经验和成功做法,兼收并蓄,为我所用;又要深入推进京津冀协同发展与改革,勇于创新,善于扬弃。
    (一)坚定分类管理方向
    新公共管理理论中关于公共管理部门应以顾客为导向提供服务产品的思想启示我们,不同类型的纳税人,其风险事项和风险管理策略也不尽相同。京津冀三地的税务机关应共同采取分类管理的方式,加强税收风险协同管理,即对高风险纳税人,譬如涉嫌逃避追缴欠税、逃避缴纳税款、抗税、骗税、虚开发票等税收违法行为的纳税人应进行税务稽查;对中风险纳税人实施税务审计、纳税评估;对低风险纳税人开展风险提醒;对无风险纳税人采取不打扰策略并优化服务。
    (二)建立风险管理和纳税信用评价联动机制
    京津冀三地的税务机关应建立风险管理和纳税信用评价联动机制,共同将纳税信用级别信息、外部信用信息、纳税人涉税行为信息与风险分析和应对结果相结合,在事前和事中,对信用高、风险低的纳税人简化涉税业务办理流程、减少报送资料;对信用低、风险高的纳税人,在办理发票领用开具、出口退税等涉税业务时进行风险预警、提示或业务阻断。
    (三)完善闭环管理机制
    京津冀三地的税务机关应在现有基础上,共同创新完善“数据采集-风险识别-风险分析-风险应对-反馈考核”闭环管理机制。其中,数据采集和风险应对由三地县(区)级税务机关承担,通过畅通企业端、税务端和第三方渠道实现数据采集,并在一定程度借助专业技术工具实现风险应对。风险识别和风险分析由三地省级税务机关承担,三地税务机关应配以具备相关专业知识的业务骨干,通过借助计算机专业技术实现风险的有效识别,并在此基础上,依赖专业技术分析人员的专业判断,实现风险的有效分析与研判。反馈考核由三地上下级税务机关借助先进信息系统互助实现。
    (四) 运用数据思维模式,探索风险分析技术
    税收风险管理的关键在于风险识别和风险分析,风险识别更多依赖于计算机自动识别和指标模型完善与否,风险分析则更多依赖于税务人员的精准复评,税务人员通过研究技术方法,明晰分析思路,才能进一步提升风险分析的总体水平。但无论是风险识别的计算机自动识别、指标模型完善还是风险分析中税务人员的精准复评,其前提都基于大数据。全面准确的数据信息,是风险指标模型得以校验和应用的根基,是税务人员精准复评的基础。
    京津冀三地税务机关应充分运用云计算、大数据等现代信息技术,构建以金税三期为基础、以电子税务局和大数据平台等手段为支撑的“互联网+ 税务”信息化体系,充分发挥大数据应用对税收治理的“乘数”效应。
    四、 京津冀协同发展中税收风险管理的重点举措
    立足京津冀协同发展国家战略,利用三地毗邻的区位优势,按照“纵向互动、横向联动”的工作思路,探索成立以重点纳税人和重点风险事项监控为着力点、以跨区域信息传递为基础的京津冀税收风险管理协作专题小组,围绕非首都功能疏解、雄安新区建设等国家重大战略,研究资本、技术、信息、劳动力等生产要素流动规律,力促三地税收风险管理共享信息数据、统一企业标准、完善指标模型、同步风险应对,掌控税收风险,为三地经济社会发展营造法治、公平、高效、和谐的税收环境。
    (一)信息数据要共享
    数据是执法的基础、公平的基石。数据采集作为税收风险管理流程中的首个环节,是后续开展风险识别、风险分析、风险应对的必备基础。因此,京津冀三地要建立合理、高效的数据供需三方对接渠道和良性互动机制,有效支持京津冀三地税务机关的数据应用需求,加快推动数据的高效共享和调度。
    1.创建综合税务平台,全面推进京津冀一体化税收大数据分析和利用,实现京津冀三地税务机关的协调联动。一是要创建“互联网+ 电子办税”服务平台,涵盖“五证合一”、免填单服务、电子档案、“12366”四项延伸性服务的“2+4”的“互联网+电子办税”的纳税服务体系,为京津冀三地纳税人提供跨区域、实时在线的税收服务。二是要创建“互联网+ 税务机关”管理平台,促进京津冀三地之间税务人员的沟通协作,通过平台沟通交换三地税务机关的税收政策,携手为纳税人开展税收服务。三是要创建“互联网+ 风险管理”监控平台,积极拓展京津冀税收数据共享、管理互助,构建以大数据为基础、指标模型为依托、管理平台为支撑、分析应对为核心的“互联网+风险管理”系统。
    2. 明确数据管理标准。要发挥主观能动性,拓宽渠道,按照统一的标准规范,多方采集获取纳税人申报纳税和生产经营信息、纳税检查历史信息、第三方和互联网涉税(费)信息、跨境税源涉税信息、国际税收情报交换信息,建立税收“数据集市”,实现京津冀三地数据采集来源相同、分类相似、归口一致。
    3.提高数据采集质量。一是要推进企业端数据补采和加载,包括申报表、财务报表及各类明细、集团内企业间的往来信息、合并汇总信息等。二是要加快税务端数据更新,积极沟通、主动协调,把金税三期核心征管数据、发票管理系统数据、电子底账系统等税务端增量数据更新,争取做到每月更行、实时更新。三是要拓展第三方数据获取渠道,完善相关法律法规,从立法层面规定政府相关各部门的义务,积极与财政部、国资委等部门沟通,建立数据合作共享机制。
    (二)企业标准要统一
    企业是国民经济的细胞,是生产和流通的直接承担者,决定着我国社会经济活动的生机和活力。
    京津冀协同发展中,统一企业各方标准,有利于减轻企业负担、促进企业合作与发展,推动京津冀税收风险管理协同发展。
    1.信用等级通用。京津冀三地对企业开展的纳税信用等级评定结果,三地税务机关要相互认可。
    对于外地评定的A级纳税人,与本地A级纳税人享受同等待遇;对于有违法记录的D级纳税人,三地同等措施进行监管。
    2.税收资质互认。在纳税人迁移时,对纳税人原已享有的税收资质,如增值税一般纳税人资质、福利企业优惠资质、资源综合利用企业优惠资质等,承接地主管税务机关应继续予以认可,承接时不再审核调查,减轻企业负担。
    3.优惠政策延续。纳税人在迁移后,除区域优惠政策外,其原享受的各项税收优惠延续执行,不再要求纳税人重新办理审批手续,提高企业经营效率,并加强后续管理。
    4.风险等级一致。经过风险识别后,税务机关的首要任务就是对各项税收风险进行分析,对于不同涉税环节的风险进行甄别,并加以区分和排序。三地税务机关要采取统一的排序标准,确保风险等级的一致性。
    (三)指标模型要完善
    完善精准的指标模型,能够从地区、行业、集团、登记注册类型、企业规模等多个维度,对有数据的集团或企业直接进行计算机扫描,锁定风险疑点,为人工复评打下坚实基础。
    1.建立三地统一的税收风险指标体系特征库及识别模型。京津冀三地要认真研究三地企业的主要行业背景、经营模式,根据历史征管经验,将历史查处的案件作为样本,分解为各类信息变量,找出带有共性的且是易发、多发、频发的税收风险点,针对每个行业、每种欺诈行为建立相应的指标体系和模型,自动识别和选出潜在风险最大的纳税人和行为。
    2. 建立三地大企业集团总部及其成员企业风险特征指标有效阈值。大集团企业往往是行业翘楚,各项财务指标或税收分析指标一般优于行业平均指标,因此行业平均指标不足以作为风险参考值。风险指标阈值应选用本集团企业历史时期指标、相同特点或相似行业集团企业的先进指标,根据已有的成熟的大企业风险指标模型,借鉴“市场细分”的市场营销理念,形成适当的风险处理策略并专注策略的落实。
    3. 开发设计适合三地统一应用的自动化风险识别工具系统,运用已建立起的指标模型,实现对企业税收风险的识别、评分和排序。
    (四)风险应对要同步
    1.手段同步。借鉴经济合作与发展组织(OECD)成员国为不同类型纳税人专门设计不同种类税法遵从活动、重视税务审计、关注高风险行业等措施,京津冀三地要统一采取对企业分层次开展个性化服务;要开展审计式检查等纠错式手段予以应对,尤其对信息披露不透明的集团企业,要确定较高的评估频率和覆盖率;要着力提高企业中高风险应对比例,以稽查手段为底线保障。如在信息共享的前提下,针对风险企业特点,要运用指标模型进行计算机自动识别,合理确定风险等级,根据不同风险等级采取不同策略:对低风险企业主要开展纳税服务,随机抽查作补充;对中等风险企业主要进行风险评估;对高风险企业不仅全部纳入审计,必要时辅助稽查。总之,京津冀三地针对综合风险管理平台下发的风险应对任务,要合理安排企业风险应对的工作周期,尽可能实现三地同时、同措施对待风险等级相同的纳税人,实现税收的执法公平。
    2.服务同步。京津冀三地大企业集团涵盖大多数规模较大的国有企业,大多集中在垄断行业,如电力、银行、金融、通讯、铁路、航空、石油等,特征明显,组织形态复杂,经营活动多样。因此,可以按照对税收产生的后果和风险严重程度排序,确定重点行业,并识别行业管理的重点企业,实施一对一的个性化服务。同时,要加强与行业协会、中介机构的联系,取得他们的支持和配合,帮助企业了解税收政策,搜集企业的意见反馈,及时解决企业涉税诉求,增加企业适用政策的确定性,促进企业纳税遵从。
    3.管理同步。风险应对是一个相对独立但又必须在统一指挥调度下开展的工作,风险应对人员不能自主选择案件,而是要按一定的工作计划从分析评估的高风险案件中自动获取审计工作量。当前,由于京津冀三地对税收风险应对缺乏相关统一规定和工作制度安排,导致风险应对的法律地位、工作范围和权限不明晰。因此,京津冀三地要明确风险应对统一管理部门,划清其工作范围和权限,杜绝或减少因管理交叉带来的目标模糊、方法陈旧、职责不清、效能低下的问题,同时避免多头、重复管理。
    4.评价同步。京津冀三地要严密应对流程,建立京津冀三地统一的评价体系。为保证风险应对工作有条不紊地开展,必须要有规范的流程加以引导,可借鉴澳大利亚税务局注重效能管理的做法,即不是所有风险应对任务都按照一个标准管理,也不是发现的所有风险全都一查到底,而是全面衡量案件的价值,利用项目管理原则来对风险应对任务实施管理。例如:建立三地税收风险应对工作质量评价体系。第一,在风险应对的各个环节对工作质量进行评估,明确评价标准——管理可靠性、整体性、正确性、恰当性、有效性、透明度、连贯性、及时性和效率。第二,将已完结的风险应对工作按照统一的标准框架加入风险分析知识库,风险分析人员可参照相关内容提升业务水平,持续改进工作。第三,适时建立外部监督机制,管理部门可以向纳税人发出问卷,要求其对风险应对工作的开展情况进行反馈,帮助风险应对人员提升现场应对能力,同时降低税收执法风险。

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