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税务营商环境评价体系的构建路径

点击次数:59  更新时间:2018-10-18 09:20 

    内容提要:构建税务营商环境评价体系,是优化税务营商环境的基础工作,是税务营商环境评价的核心和关键所在。本文在借鉴世界银行税务营商环境评价体系的基础上,立足中国国情,构建中国税务营商环境评价体系,以期为我国各地持续优化税务营商环境提供决策参考,为完善评价规则体系贡献中国方案。
    关键词:营商环境 税务营商环境 评价体系 构建路径
    作为营商环境的重要组成部分,税务营商环境是一个地区的市场主体所面临的税收发展环境,是影响企业遵从税法规定、合理纳税的相关环境条件。良好的税务营商环境是一个地区经济软实力的重要体现,是吸引力、竞争力,更是创造力、驱动力,对企业经营乃至地区竞争力具有重要作用。
    一、构建税务营商环境评价体系的重要意义
    税务营商环境评价是评价主体对一个地区的税务营商环境进行全面、客观、科学的调查和评价的活动。开展税务营商环境评价的目的是摸清税务营商环境的现状,找出存在的问题及关键制约因素,以便下一步有针对性地实行政策改进,促进税务营商环境的持续优化。因此,构建适合我国国情税情的税务营商环境评价体系,优化税务营商环境,对于激发市场主体创业创新活力、实现税收现代化、促进我国经济社会可持续发展意义重大。
    (一)高质量发展的要求
    中国特色社会主义进入了新时代,我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。企业作为经济发展的主体,其健康发展对促进经济中高速增长、迈向中高端水平,具有重要意义。我国经济领域的许多问题,从深层次上而言其实是营商环境问题。为了适应高质量发展的新形势,要营造稳定公平透明、可预期的营商环境,需要更好的税务营商环境来引领和助力。优化税务营商环境要与建设现代化税收治理体系目标相适应,通过完善税收职能,重点解决发展不平衡不充分问题,以更好地服务我国经济高质量发展。而税务营商环境不理想,将制约经济转型发展,影响高质量发展目标的实现。
    (二)持续深化税收领域“放管服”改革的要求
    目前,持续不断地优化营商环境是简政放权、放管结合、优化服务改革的目标之一。税务营商环境建设已然成为简政放权的应有之义。持续深化税收领域“放管服”改革是发挥税收作用的关键所在,是深化税收征管体制改革的重要任务,是优化税收环境的重要抓手, 对于打造一个服务型政府具有更深更广的意义。因此,能否创造高质量的税务营商环境,便可以作为衡量税收领域“放管服”改革成效的重要标尺。我们要由过去偏重追求税收政策“洼地”,转为倾力打造优质税务营商环境的“高地”。构建科学的税务营商环境评价体系,既有利于及时反馈、矫正和完善税收领域“放管服”改革中的问题,为各地优化税务营商环境提供决策参考,也能促进各地加大对相关工作的投入力度,推动税收领域“放管服”改革不断向纵深发展。
    (三)提升税制国际竞争力的要求
    在资源全球配置的时代,营商环境是一个地区的区域核心竞争力之一。营商环境的优劣很大程度上决定了要素资源的流向和集聚。打造国际化营商环境,是提升国际竞争力的重要内容,有利于增强对国内外投资者的吸引力和凝聚力。当前,全球掀起了新一轮减税浪潮,通过减税手段让国际资本回流、提高企业竞争力、重振实体经济、刺激经济增长,受到了许多国家的重视与青睐。此轮世界性税制改革使我国面临新一轮国际税收竞争压力,也将对我国经济产生重要影响。而对国际资本的吸引力和良好的全球形象已成为我国参与全球竞争的关键。因此,我们迫切需要立足我国国情税情,构建税务营商环境评价体系,创造更好的税务营商环境,进一步提升我国税制的国际竞争力。
    二、 世界银行税务营商环境评价体系的借鉴与启示
    自2006 年起,世界银行委托普华永道会计师事务所调查,并首次联合发布了《全球营商环境报告(2007年版)》。报告旨在多方位衡量一个国家(地区)的税务营商环境,评估各经济体在全球税务营商环境中的位序,明晰其优势与短板,以此激励各国优化税制、提高征管水平,为有效降低微观主体税收遵从成本提供了方向。此后,该指标体系紧随税务营商环境变迁并适时调整,逐步提高了对各国税务营商环境评价的灵敏度和精准性,在全球范围内具有重要影响力,也较为系统权威。尽管其在评估机制等方面尚存在一定缺陷,但对于我国制定本土化的税务营商环境评价方案,仍具有较大的借鉴参考意义。
    (一) 世界银行税务营商环境评价体系对我国的借鉴
    1.采用量化测评体系,为经济体间税务营商环境甄别提供更为直观的可比基础。世界银行《全球营商环境报告》以量化指标为基础,下设几类细分项目,并依据相同的权重进行汇总评估,以此作为该经济体税务营商环境的测评结果。以2018 年版报告为例,其具体包括综合税负率(Total Tax & Contribution Rate)、纳税时长(Total Tax Time)、纳税次数(Total Tax Payments)及申报后处置时间指数(Post-filing Index)四个细分指标。具体而言,“综合税负率”是由以前年度的“总税率”(Total Tax Rate)指标平移而来,用以测算案例企业的企业税、劳动力税费(社会保障缴款)及其他税费在企业商业利润中的比重:“纳税时长”衡量纳税人缴纳企业所得税、劳务税、消费税和其他强制性缴费的具体时长,主要表现为准备相关材料、申报并缴纳各项税款的总体时长;“纳税次数”评估的是企业申报和缴纳各种不同类型的税款的频繁程度;而“申报后处置时间指数”的设计则是基于“处理增值税退税时间”“等待增值税退税的时间”“处理企业所得税申报时间”“接受企业所得税审计耗时”等项目进行测算。以量化指标为测算基础的税务营商环境评价体系,显著增强了测评结果的直观性和可比性,不仅为各经济体横向发掘自身优势及弥补短板搭建了良好的平台,同时也促进了各经济体在纵向比较中,观测世界范围内各先进经济体税务营商环境的动态演进趋势,并对加快自身征管技术革新等相关改革形成外在激励。
    2. 凸显专业性与独立性,及时引介优化税务营商环境的先进案例。在调查机构的选取上,普华永道会计师事务所受世界银行委托,开展全球企业税务营商环境评估,充分发挥了其作为第三方调查机构的专业性与独立性作用。而调查机构的客观研判与独立甄别机制,源自专业视角的深度评析与改进方向引领,既与政府为保证税制改革顺利实施而进行定期测评与反馈的运行机制相契合,也更易于在企业层面分享营商便利度提升所带来的改革红利。同时,从报告内容看,尽管在部分指标的设计及测算方法上,世界银行《全球营商环境报告》尚有可商榷之处,但其对营商环境的深度剖析,为政商两界提供了丰富而有价值的信息参考。具体而言,该报告不仅对调查结果中综合指标及细分指标进行横纵向比照分析,还涵盖了各国税收制度的比较,并适时引介在优化税务营商环境方面有突出表现的经济体先进案例经验。
    3.在保障报告连续性的基础上动态完善,形成报告对税务营商环境的正反馈效应。自2007 年版报告问世以来,世界银行共连续发布了12版报告,并在不断试错中得以改进与完善。如2015 年版报告在总体税务营商环境评价中,首次使用了“纳税前沿距离评分”方法,并对在税务营商环境改革中取得卓越表现的经济体进行深度报告,从经济体优化实践维度对报告进行了丰富和拓展,使报告成为各国(地区)政府制定优化税务营商环境政策及企业进行选址决策的方针指南;而在2017 年版报告中,添加了“申报后处置指数”指标;2018 年版将“总税率”更名为“综合税负率”。报告的不断修正与完善,不仅源于世界范围内各经济体对税务营商环境关注度的提升及整体税务营商环境的向好发展,更是以对营商环境的连续密切追踪、调查、统计、发布及反馈为基本保障,并在此基础上,对各经济体改善自身税务营商环境形成内生驱动,形成报告对税务营商环境的正反馈效应。
    (二) 探索构建适合我国国情的税务营商环境评价体系
    尽管世界银行《全球营商环境报告》在诸多方面具有可资借鉴之处,但其在全球范围内进行衡量比较时,鉴于在纳税指标的采集、计算及应用等方面均存在一定的局限性,尚不能全面充分地反映各国税收制度及税收征管体制的差异,特别是过于兼顾发达国家的状况,评价体系难以与发展中国家的税务营商环境相契合,更不能对一个国家内部各地税务营商环境进行有效评价。因此,亟需在中国语境下,对接国际标准,构建一套适应我国本土特征的税务营商环境评价体系。为此,在世界银行报告的基础上,可从指标选取、权重配置及样本筛选等方面进行适当调整。
    1.依据自身国情税情,重新厘定指标内容。在综合税负率方面,鉴于世界银行偏重以直接税为主体的税制结构作为该项指标的构建基础,难以客观反映我国企业税负的真实概貌。而对于以间接税为主体的我国而言,流转税无论是否能够完全转嫁,因其占压企业现金流、抬高融资成本,从而成为构成企业负担的重要元素。同时,尽管我国“减税降费”步伐不断加快,企业费负状况渐趋明朗,但难以否认的是,费类负担依然是现阶段我国企业需承载的较为重要的负担类型。因此,与我国国情税情相适应,需将政府收取的全部税收、政府性基金、行政事业性收费及社保费等“一揽子”税费负担,纳入企业综合税负的覆盖范围。而与此相对接的是,鉴于以上支出流量全部源于企业生产经营活动中的“总营业收入”,故而将其作为指标计算基础(分母部分)更为适宜。
    在“纳税时长”指标运用方面,为适应大数据时代“互联网+ 税务”的发展趋势,可考虑将该指标替换为“涉税事项处理时长”,并在具体内容衡量上进行相机调整,将原“申报后处置时长”指标中所涉及的各类项目转入该指标进行统一核算。同时,可考虑在原先测算内容基础上作进一步拓展,如将“网络涉税事项处理便利度”“稽查时长”等纳入该指标范围,进行通盘考虑。同时,为适应“放管服”改革要求,应将优化服务、高效服务作为营造便利税收环境的基本法则,建议设置“涉税服务”指标,将税务人员专业技能、涉税事项咨询服务、税务辅导情况、办税态度等项目纳入判别税务营商环境优劣的指标库。
    2.依据重要性原则,适当调整指标权重结构。在斟酌指标项目的权重布局时,既要考查指标本身的重要程度及对税务营商环境的影响深度,还需兼顾权重结构可能对各地税收政策产生的导向性影响。以“综合税负率”为例,该指标尽管能较为客观地反映纳税主体为从事生产经营活动而需承载的税费负担水平,但在统一的税制框架下,若将其赋予较高权重,则可能激化地方政府为迎合政绩考核诉求而放松税收优惠政策,继而可能引发恶性税收竞争等消极后果,与税收法定原则相背离。为此,可考虑将该项指标适度调整至平均值或略低水平。此外,加快实现纳税人办税“最多跑一次”,是税务部门落实“放管服”改革的突出举措,也是减低纳税人税收遵从成本、改善税务营商环境的重要体现。在权重设计上,也应保障“纳税次数”及“处理涉税事项时长”两项指标对税务营商环境优化目标的深入贯彻,以此激励各地税务机关重视并改善纳税服务,简化纳税流程,以此降低纳税人的税收遵从成本。
    3.强化调查样本的代表性与科学性,行业选取因地制宜。在调查样本的选取上,因中小企业对外部环境的变动更为敏感,对税费负担的感受更加直观,能够较为真实地反映税务营商环境及其变化对企业主体的扰动程度。因而,世界银行指标体系将中小型企业作为案例企业模本,更有内在的合理性。在划定调查覆盖区域时,鉴于各省在资源禀赋及产业结构等方面均存在一定差异,应遵循行业选取因地制宜的原则,可侧重将各省省会城市及产业集群区域作为样本采集的根据地,并在进行行业选择时,将企业所在城市的主导产业作为被调查重点,即依照产业对该地区GDP 的贡献率进行权重确定。同时,应在企业成立时间、员工人数、企业规模、所有权性质等方面进行具体框定,以提高案例企业间的可比性和科学性。
    三、 构建我国税务营商环境评价体系的政策思路
    税务营商环境作为判别整体营商便利度的重要窗口,应成为营商环境优化的重中之重。而构建具有中国本土化特征的税务营商环境评价体系,系统评估各地税务营商环境现状,为持续优化税务营商环境提供指引,则应从评价体系的构建依据、基本原则、逻辑框架、体系结构四维向度寻找相关政策思路。
    (一)构建依据
    税务营商环境评价体系的构建,难以脱离一国税制架构而独立运行,也必须与本土化的税情国情相适应。在体系构建过程中,应以现行税收制度为纲,体现税务营商环境的改革方向,以纳税人满意度为准绳,确保源头信息的可获得性、信息渠道的真实可靠、调查对象选取的代表性与科学性。在此基础上,着力评估并反映企业办税过程中的痛点与难点问题,并实现对企业的紧密追踪与动态监测;与此同时,准确而及时地反映我国税务营商环境所取得的进步与成就。
    (二)基本原则
    高质量的税务营商环境,应体现可持续发展、最优税制结构、公平与效率兼顾等基本思想,具有税收依法征纳、税负水平合理适中、税收服务高效便捷、征纳关系和谐、税收环境公平公正等基本特征。与此相适应,构建税务营商环境评价体系也应遵循科学性、合理性、通用可比、针对性、实用性和可度量等基本原则。
    (三)逻辑框架
    为增强评估结果的信度与效度,应以税负水平、纳税时长、纳税服务等税务营商环境的主要影响因素为考察基点,充分运用“线上线下”相对接的现代化调查手段,采取客观测算与主观评价相结合的评估方案,保障客观事实与主观感知的相互映照。评价内容方面,则不仅应包括对我国各地区税务营商环境总体现状及细分领域的深入解析,对未来税务营商环境发展趋势的科学预估,也应注重选取横向与纵向科学可比的指标,为企业营商行为决策提供方向指引。与此同时,还需梳理典型地区优化税务营商环境的先进实践经验,为税务营商环境优化提供可资借鉴的思路和方法。
    (四)体系结构
    在厘清税务营商环境评价体系的构建依据、基本原则及逻辑框架,充分汲取世界银行评价体系的经验并立足本国国情的基础上,可将缴纳税款、税收优惠、税收法治、涉税服务等相互联系、相互影响的项目作为一级指标,并下设税费负担率、税收优惠政策落实情况、执法规范程度、办税时间、办税程序、办税满意度等二级指标。要采用问卷调查方法,应用李克特量表法获取样本企业主观评价信息,并对其客观测算结果进行适时核验,力图最大限度保证调查信息的真实可靠。