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现代化经济体系下的税制改革趋势*

点击次数:59  更新时间:2018-10-31 18:54 

    内容提要:中国改革从来离不开税制变迁。“新时代”现代化经济体系指出了经济由高速增长向高质量发展转变的发展目标。为此,关于中国税制改革的长期性和规律性特征的探索持续推进。税制改革正肩负着在宏观调控、中观运行与微观治理等领域全方位发挥作用的使命。研究发现的改革趋势体现在三个方面:第一,税制优化与税负合理可成为助力经济发展质量提升的推进剂;第二,很多公共领域的问题与税制改革紧密关联起来;第三,全球化及后工业化时代的现代税收制度设计正在加速。
    关键词:税制改革 现代化经济体系 国家治理
    一、引言
    改革开放四十年来,中国税制改革的努力从未停息。当我们迈入“新时代”,税制改革的新契机亦随之呈现。现代化经济体系下的税制改革会有非同寻常的意义(高培勇,2018)。首先,作为全面深化的重要组成部分,税制改革既立足于改革需要,配合总体布局的推进,又在不断追求结构优化和税负合理的目标下不断探索“中国模式”。其次,税制改革主动作为,并在改变宏观经济运行及微观社会生活。宏观调控中税收政策的意义在结构性减税行动中彰显。研究中的房地产税改革等多次成为各方面关注的焦点。税制改革已经跳出体制内部,是政府与市场、与社会紧密纽带的具体体现。最后,关于中国税制改革的长期性和规律性特征的探索持续推进。经济转型升级及新业态的不断呈现,对现行的基于工业国建立的税制体系形成了不小挑战。这些挑战包含如何权衡结构性减税与维持收入稳定,如何既促进生产、改善生活又保持税收中性,还有如何加强国际合作推动扩大开放,并在国际税收竞争中保持自身优势。
    二、现代化经济体系下的税制改革特征
    (一)税制改革有利于经济高速增长向高质量发展的转变
    回溯改革开放,我们经历了针对计划经济体制的税制调整,直至1994 年的分税制财税体制改革。中国特色市场经济的发展历程也是探索和建立现代化税收制度的过程。如何实现政府增收,各方面想过很多办法,最终找到了以间接税为主体、中央与地方共同努力的税制结构。虽然税制结构优化是一个长期的课题,但是不得不承认,高效率的收入能力保证了政府有效运行,也促进了经济增长。迈入21 世纪,分税制财税体制框架的作用全面发挥。2000 年至2015 年,中国税收收入增速两倍于GDP 增速。工业化过程中的财务信息完善与加强征管建设下的税务信息积累,大幅度减少了逃避税发生,税收收入高增长成为趋势。如今,为了匹配经济高速增长要向高质量增长的转变,税制改革会有更高层面的追求。综合学术界最新研究,大致有三个方面的重点:其一,关注税制改革的影响。宏观上有没有促进经济转型升级?中观上有没有实现区域发展平衡?微观上有没有促进民生福利改善?其二,关于谁在承担税负的问题。总体税负水平怎样与经济发展阶段和状态匹配?创新型国家要求的“轻税”激发各方活力还是继续保持宏观调控政策对经济活动的引领,需要权衡。工业国中后期的社会财富总量增加和收入水平上升,使扩大财产税和所得税占税收收入的比重有了可能。在什么情况下提高上述税种比重,又该降低哪些税种的收入份额?这关系到税负承担人的变化。其三,关注税制改革的总体逻辑与制度理性。大国税制转型往往有一个脉络。同早期的大国崛起相比,中国的工业化、城市化和市场化进程交织在一起,彼此节奏还不太统一。时至今日,很多改革和制度调整往往针对每一个具体目标,但不能保证兼顾其他目标,甚至阻碍了其他目标实现。这便是经济学所讲的局部均衡与全局均衡的差异——到底是有利于局部,还是有利于总体。为此,我们需要准确审视当前税制改革的总体局面和可完成任务,有计划、有取舍地去实现改革目标。
    (二)税制改革体现政府与市场、与社会的新型合作关系
    当今最知名、长期跟踪各国税制变迁的经济学家——罗杰。戈登(Roger Gordon)曾在其研究中指出:发展中国家的税制变迁有时候并不依照发达国家的指引1.它们大都会根据自身情况选择税收制度、管理方式和治理模式2(Gordon,2010,2012)。中国税制改革的变迁是政府与市场、与社会关系的集中体现。改革开放前期,大家关注政府如何规范且有效地筹集收入。这当中有制度的正规化问题——实施现代税制和选择现代税种,也有体制的程序化问题——执行分级治税和收入分享。无论从收入形式还是收入规模的角度看,这一时期的制度建设体现为政府与市场、与社会关系的边界划定过程。我们基本摸索出了一套税收活动有效进入市场经济体系的办法。到今天,现代化经济体制的核心是创新发展。这里所指的创新可能不仅限于技术技能和商业模式,而是广泛体现在各部门的行动方式和制度设计上。税制改革的主动作为有三个层面的影响机制:第一,税收政策在宏观调控中的作用还有放大空间。传统上,利用财政支出刺激经济、鼓励消费或投资的行动存在被税收政策部分替代的可能。比如,现阶段的结构性减税对企业的激励作用已经比较明显。如果面向个人的减税被实施,那么,可支配收入的增加会释放很多潜在需求。第二,税制改革对社会福利的影响会增加。税制改革本身就是收入分配格局的调整。这里面有总量的问题,也有结构的问题。促进社会公平正义,推动经济发展,还能推动社会进步,是对税制改革的新要求。关注对税制改革效应的评估与测算,能在全面深化改革背景下体现税制改革的关键作用。第三,税制改革对一些具有典型意义的事件有引导作用。相对于一般的经济制度调整,税制的合规性和稳定性都更高。这也导致了寄希望于税制改革来解决紧急问题的可能性比较低。因为一些经济现象可能是短期的、局部的,不太会动用税制调整这样的根本性制度安排。抑制房价过快上涨、促进房地市场平稳发展非常重要,但显然不是房地产税能单独完成的任务。增加地方收入,形成有一定规模的财产税固然也十分迫切,而寄希望于房地产税马上来救急并不现实。所以在应对具体典型事件的过程中,税制改革如何发挥作用还有待探索。
    (三)税制改革面临去工业化特征,并重新定位现代税收功能的使命
    过去三百年,全世界都在探索工业化条件下税制模式和管理方式。从学术研究的角度看,大致有两条研究主线:一方面是对税收活动如何匹配工业化运行的探索。基于对大规模协作生产、市场频繁交易和价值链管理等特征的分析,学术界在20 世纪初至20 世纪中叶总结得出了增值税这一现今广泛使用于100 多个国家的税种。另一方面,由于现代税收制度的变化速度加快,各方面对税收功能的判断也在发生变化。税收发挥了什么作用,关键要看归宿在哪里。而关于税收归宿研究大多指向福利经济学框架下的税收中性问题。至于税制执行的效率,大家普遍的观点是信息而非其他成为能否征税的主要基础。其中有两个核心问题——税基侵蚀和逃避税行为,不仅是自利动机的外在表现,而且是商业模式网络化和经营管理信息化之后的产物。正是基于对税收理论的深度思考,现代化经济体系的税制改革更应利用已有研究的确定性结论来指导实践。其一,结构性减税总趋势下的收支平衡问题。税负轻重有时候不在税制本身,而在于支出强度及范围。减税对应减支。减支以后,要么提高行政效率,要么缩小负担范围。其二,税收中性的定义变得更加宽泛。当我们很难找到一个既不影响个人或企业投资、消费行为,又不产生税收外部性的税种时,实现税收活动总体公平的目标变得非常关键。至于过程中产生的不平衡,政府可以通过税收返还、减免税或者转移支付来补偿。其三,国际间税收竞争不只限于商品服务,更关系到发展能力和发展潜力的塑造。 人员、资本与货物的自由流动为广泛的税收竞争提供了便利。全球价值链体系下的跨国经营与协作生产将各国税制之间的差异进一步放大(杨志勇,2017)。主要经济体的减税或增税行为都会形成对投资或消费的吸引或驱赶。信息化与金融深化过后的税收环境亦比以往复杂千万倍。在商业视角下,国与国之间的差异之一体现在税收。
    三、现代化经济体系下的税制改革趋势
    (一)税制优化与税负合理成为助力经济发展质量提升的推进剂
    中国经济转型的阶段特征是创新发展。1994 年之后,我们全面探索的优化税制结构找到了一个基本目标和检验标准——那就是新的税制能否有利于创新。当然,筹集收入的基本功能不能忽视。具体来看,税制改革要成为推动经济发展质量提升的推进剂,有三个准备工作: 第一,正确理解税制改革对创新转型的积极作用。创新转型是国家战略。税制改革是所有推动力中比较重要的一项,减税有利于推动创新转型。但要凸显税制改革的作用,必须在其他外部条件大致一样的情况下才会有效。第二,准确核算政府收入规模并重视税收负担人的变化。政府收入体系不应该是一个制度严苛、执法弹性的模式。随着税制的执行能力增强,制定合理的政府收入规模有利于兼顾税收的三大功能。税收负担人的转变是信息化征管条件下的产物。税务机关逐步具备弄清楚谁承担了税负的能力,调整税制的针对性也会更强。第三,重视税制改革的总体效果,不过分偏重于某一些具体问题。税制改革的全局均衡效应往往大于局部均衡。善于向各方说明和解释税制改革能做和不能做的内容。注重研究并有效减少税制变动的负外部性。
    (二)税制改革对经济社会生活的全方位影响
    税制改革的影响随现代化经济体系的建设愈加深入(张斌,2018)。很多公共领域的问题将与税制改革紧密关联起来。税制改革的顶层设计和执行方案或许要经受更多考验。应对挑战,有一些基本的做法:第一,将明确税制改革的具体影响机制及最终结果作为新的工作重点。税制改革要发挥更大作用,不应只关注制度调整。如能积极参与经济社会变革,展示出自己可靠的影响方式和确定的影响结果,将十分有助于税制改革的重要性提升。第二,税收政策调控功能会逐步加强,税制改革的福利效应将被更多提及。税收政策调控功能在此次美国减税中充分显现,其对经济现实和预期的影响不输给任何政策。中美两国的发展阶段虽有不同,但税制改革的影响大致无异。各项税制改革影响不容低估,比如,我们面向自然人的税制建设逐步加快,个人福利随税制调整的变化将从间接到直接。第三,一些看起来属于税收的问题可能根源不在税制,解决办法要拓宽思路。热议中的房地产税兼顾了太多目标。实现地方增收、平抑房价、稳定住房和土地市场等功能都不太可能短期实现,但冲击显而易见。类似的,指向收入分配调节的个人所得税综合制改革也会是一个复杂的结果。怎样走好这两步棋,扎实研究的过程或许比争执更紧要。
    (三)全球化及后工业化时代的现代税收制度设计加速
    全球化不仅令地球变平了,也使得税制的差异化减小。后工业化时代的消费与投资变化正在发生,税收进入的角度需要重新思考(何代欣,2018)。考虑上述变化,我们总结了一些具有研究性的论断,供未来改革选用:第一,减税大趋势很可能刚刚开始,支出领域的改革不能忽视。全球税收竞争正在加快。不少国家和地区对本国(地区)现有产业的转型升级都比较迫切,体现在支持创新活动和争夺先进产能。财政收入减少之后,政府支出的覆盖能力减弱将是一个难题。第二,逃避税活动呈现出新形态,国际间税收合作步入常态化。除了生产和收入信息,金融机构掌管的资本账户信息可能成为税收征管的关注重点。一些避税天堂和重点金融机构如何与国际社会合作,亟待各方积极参与。第三,回归对收入和财产征税。全球价值链下的流转税面临空前压力。不同产业形态的税负差异导致投资偏向于低税负的行业。流转税为大多数国家筹集收入提供了便利,但恶化了产业构成和收入分配。当实体生产更多流向发展中国家,它们的负担也会相应加重。南北差距也将进一步扩大。回归到收入与财产税能够在经济层面消除一部分不平等,进而缓解一些系统性矛盾。

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