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国外税务代理行业现状和发展趋势

点击次数:59  更新时间:2018-11-11 14:02 

    内容提要:借鉴国外税务代理业的经验,对于规范培育我国涉税专业服务市场,发挥涉税专业服务机构连接税务机关与纳税人的桥梁纽带作用,构建“共建共治共享”的税收治理格局具有重要的现实意义。本文通过对国外税务代理行业的现状、立法情况、新技术对行业带来的变化及影响进行梳理,为规范和培育我国涉税专业服务市场提供参考。
    关键词:税务代理 涉税专业服务机构 治理


    一、国外税务代理行业的现状
    行业规模(即税务代理人和代理机构的数量)和代理比率(即纳税人选择通过税务代理来处理涉税事项的比率)是两个能够从直观上反映一国税务代理行业发展水平的重要指标。一般来说,经济发展水平较高国家的税法相对复杂,纳税人独立处理涉税事项既麻烦又容易出错,税务代理也因此有了生存发展的空间。以下是部分发达国家税务代理行业规模和代理比率的数据:
    1. 美国:全美从事税务代理的人数超过840 000,协助超过50% 的工商企业和95% 的个人纳税人申报纳税。
    2. 英国:有超过43 000 家税务代理机构,代理大约78% 的企业所得税和63% 的个人所得税申报业务。
    3. 日本:从事税务代理的人数超过80 000,代理超过85% 的企业所得税申报。
    4. 澳大利亚:大约有280 000 人从事税务代理业务,为超过95% 的企业和75% 的个人纳税人办理涉税事项。
    5. 新西兰:有超过5 600 家税务代理机构,代理83% 左右(约2 700 000 客户)的所得税申报业务。
    这些经济较发达国家的税务代理行业,无论是行业规模还是代理比率都相当可观,在整个税收体系中也发挥着非常重要的作用。但根据2017 年OECD 发布的《税收征管2017 : OECD 与其他发达及新兴经济体可比信息》1 的调查数据,接受调查的55 个国家的税务机关当中,大部分都无法准确和全面地提供本国税务代理行业的基本信息。国内也存在同样的问题。截至目前,我国尚未对税务代理行业的从业人员数量、代理机构数量、代理业务的种类和范围等进行过官方统计,大家对国内税务代理行业发展情况的认知基本为空白。
    二、国外税务代理制度的立法现状
    各国在税务代理制度的立法实践方面差异较大,一般分为三类:严管模式、松散模式和混合模式。
    (一)严管模式
    严管模式即在国家层面设立专门机构负责监管税务代理行业并专门立法,如日本、韩国和德国,都是国际上公认的在税务代理领域法律制度较为完善的国家。日本《税理士法》、韩国《税务士法》和德国《税务顾问法》都从税务代理制度、从业人员资格考试、从业人员的权利义务、执业范围和违规惩戒等各个方面作了严格详细的规定,从法律层面将税务代理制度加以确立,为行业健康、有序、可持续发展提供了有力保障。
    (二)松散模式
    松散模式即国家未对税务代理行业专门立法,政府不设专门管理机构,税务代理从业者也不限于税务师,注册会计师、律师、公证人等具有相应专业知识的人也可以从事税务代理。在该模式下,相关行业组织负责认定和授予职业资格,并依据各自行业的职业规范对从业人员进行管理。英国、法国、荷兰、意大利等国均属于这一类型。
    (三)混合模式
    混合模式兼具严管模式和松散模式的特点,典型代表是美国。在美国,任何人只要有必要的知识,就可以从事税务代理。但要成为在美国国内收入局(IRS)注册登记的执业税务代理,必须通过IRS 的考试和资格审核。由于税务代理在协助IRS 完成国内收入中扮演着非常重要的角色,美国财政部专门颁布了“230 通告”(Treasury Circular 230),对税务代理的考试教育、注册登记、执业范围和职业规范等加以规定,并授权IRS 对税务代理人员和机构进行管理和监督。IRS 一方面加强对税务代理从业人员的服务与支持,另一方面也成立了3 个部门,专门负责违规代理的调查和处理:1. 专业人员职责办公室(the Office of Professional Responsibility),负责对律师、注册会计师和注册代理人等从事虚假或误导宣传、提交虚假申报、受贿、滥用税收优惠等违反职业道德的行为进行处罚;2. 检查部门(Examination),负责对在税务检查中发现的税务代理违规行为进行处罚;3. 犯罪调查部门(Division of Criminal Investigation),负责对涉嫌欺诈或其他犯罪的税务代理行为进行调查并提起诉讼。因此,在混合模式下,美国税务代理从业人员违规执业会受到行业和法律的双重制裁。
    OECD 从很早就开始关注税务代理行业的立法问题,其在2008 年出版的题为《税务代理的角色》(the Role of Tax Intermediaries)这一专题调研报告中探讨了税务代理对税收体系整体运行的积极作用,同时也指出税务代理行业立法缺位的问题。此后,一些原本偏重于依靠行业自律管理的国家也开始对税务代理立法,如澳大利亚、英国、奥地利等,从制度层面上进一步推动税务代理行业的规范发展。但总体来看,对税务代理制度立法的国家仍是少数。
    三、税务代理行业的变化及其影响
    2009 年,澳大利亚颁布了《税务代理服务法案》《税务代理服务条例》和《税务代理过渡法案》,将税务代理行业纳入法律制度体系进行管理。三个法律文本当中有两个都在名称中增加了“服务”二字,在某种程度上昭示了税务代理行业正在经历的变化。
    (一)税务代理的角色转变
    大数据、云技术、区块链等技术的迅速发展和广泛应用使一些传统的税务代理业务(如代理记账、会计、申报等)通过软件或在线程序就可以完成,极大地提高了效率,同时也降低了服务成本,大量原本无法负担税务代理服务的中小企业也可以购买这类线上服务。服务模式的转变也让诸如软件开发商、通信技术设备供应商、金融机构等有能力收集、分析、整合数据信息的商事主体参与到税务代理行业中,为客户提供更加多元化的涉税服务。在这样的背景下,税务代理正在从协助纳税人办理基础涉税事项的辅助者角色逐渐向利用大数据为客户提供个性化税务咨询和税务处理方案的顾问或技术支持角色转变。从这个角度看,“涉税服务”的涵义在外延上要比“税务代理”大,更符合行业发展趋势。
    (二)税务机关与税务代理之间关系的转变
    《税收征管2017 :OECD 与其他发达及新兴经济体可比信息》第五章重点阐述的问题就是税务代理的角色转变给整个税收治理体系带来的影响。变革对于税务机关和税务代理行业而言,都是机遇与挑战并存。OECD曾在多份报告中建议,税务机关应该采取策略,利用和控制新技术给涉税服务行业带来的变革,与税务代理建立伙伴关系,并从传统的监管者向服务者转变。
    就这一趋势,《税收征管2017 :OECD 与其他发达及新兴经济体可比信息》对55 个国家的税务机关向税务代理提供专门服务的情况作了简要介绍。目前,已经为税务代理提供专门服务的有42 个国家,占比高达四分之三。在提供专门服务的42 个国家中,约三分之二的国家设置了专门的联络人,负责与税务代理定期沟通并回应其特殊需求(如荷兰、爱尔兰);一半以上在官网为税务代理开通了特别通道,为其在线办理注册登记、批量申报和查询涉税信息等提供便利(如美国、加拿大)。还有部分国家的税务机关(如澳大利亚)开通了税务代理专用咨询热线,专门为涉税服务商提供专业的政策辅导和其他服务。
    越来越多国家的税务管理部门意识到,发挥好税务代理在专业知识、技术和信誉等方面的优势,能在提升征管效率、征管质量以及纳税人满意度上实现事半功倍。所以,美国、英国、澳大利亚、荷兰等国家的税务机关已经不再满足于对税务代理这一特殊“客户群体”提供专门服务,而是在最新的战略计划里写入了与涉税服务商开展深度合作的构想,并且有的已经付诸实践了。以英国皇家税务与海关总署(HMRC)为例,它在最新的数字化战略里包含了一个投入达13亿英镑打造的“应用程序界面”(APIs)。这个界面对所有涉税服务供应商开放,形成与税务局在线交换数据的端口。由于在英国报税是由税务局为纳税人预填申报表经纳税人确认后再扣缴税款,这个平台使税务局能够更便利地获得纳税人的涉税数据,从而更加精准地计算出应纳税额。未来,HMRC 还计划将这个平台与纳税人的电子税务账号相关联,实现税款的实时扣缴。
    四、推动我国涉税专业服务行业发展的启示和建议
    尽管税务代理在推动税收体系运行和促进纳税遵从方面发挥着重要作用,在OECD 调查的55 个国家中,仍有约一半国家尚未出台任何与涉税服务行业相关的法律法规,也还有四分之一国家的税务机关尚未向涉税服务商提供任何形式的支持。更关键的是,大部分国家仍然没有对涉税服务行业的基本情况进行全面量化的信息采集,这将影响税务机关对涉税服务行业于税收治理体系贡献度的评估与应用。就我国的情况而言,如何发挥好涉税服务行业在税收治理过程中润滑剂与粘合剂的作用,实现提升征管质效、促进纳税遵从的目标,首先要解决行业画像和顶层设计问题。
    1. 明确税务部门在推动涉税服务行业发展过程中的定位,同时保持灵活开放的态度,积极与其他政府机构和市场主体合作,共同制定相应的标准和监管体系,以促进行业的健康发展。
    2. 投入相应的资源用以识别和跟踪涉税服务及相关领域的商业和科技创新,并根据行业和环境变化适时调整策略,使行业发展能更好地服务于税务机关的战略目标和税收治理体系的整体格局。
    3. 积极整合各方面资源,加强与涉税服务中介和其他相关方之间的信任与合作,以满足需求和提升服务为切入点,主动提供多元化支持,并通过科学的沟通机制和考核激励建立良性互动,实现合作共赢。

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