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优化税收营商环境的调查与思考

点击次数:59  更新时间:2018-12-06 09:20 

    内容提要:税收营商环境是营商环境的重要组成部分,受纳税次数、纳税时间、总税率和社会缴纳费率、报税后程序指数、税收执法规范水平等多方面因素影响。在努力推进国税地税征管体制改革的新时期,笔者以深圳企业税费负担情况为切入点,对深圳企业税费负担、纳税服务、征收管理等方面存在问题进行全面了解、深入分析,并结合深圳实际,探讨在税务机构改革新起点上优化税收营商环境的具体路径。
    关键词:税费负担 税收营商环境 遵从成本 制度成本
    营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现,也是提高综合实力和国际竞争力的重要内容。税收营商环境是营商环境的重要组成部分,由纳税次数、纳税时间、总税率和社会缴纳费率、报税后程序指数、税收执法规范水平等多方面指标得分决定。在深入推进国税地税征管体制改革的“深水区”“关键期”,笔者针对深圳税收营商环境开展了专题调研。
    一、深圳企业对税收营商环境的总体感觉
    结合座谈和问卷调查情况,95.6%受访企业认为深圳税收营商环境整体向好,在全国处于领先水平。但受访企业也普遍认为,对标国际标准、领先地区,深圳税收营商环境还有一定的差距,在制度建设、配套政策、设施环境等方面存在亟待改进的地方。
    (一)企业税收负担
    2017 年,深圳GDP 为22 438 亿元,税收收入达7 493.3 亿元,宏观税负为33.4%,同时2017 年全市企业享受各项税收优惠政策累计减免税2 156亿元,累计办理出口退(免)税1 301 亿元。
    根据粤港澳大湾区研究院发布的《2017年中国城市营商环境报告》,在被调查的35个城市中,深圳营商环境总体排名第3 名,软环境指数排名第5名,但税负指数(包括税收和费用)排名倒数第4名,仅高于厦门、北京、上海。在全国统一税制背景下, 深圳企业税负与全国其他地区企业税负实质是一致的。结合深圳产业结构、经济构成、税收组成等因素看,影响深圳税负指数排名的主要有三个特殊因素:一是三个产业对税收的贡献度不一样,二三产业尤其是第三产业比重越高, 税收负担相比会越高,深圳第三产业贡献税收比重高达79.4%(第二产业20.5%,第一产业0.08%),远高于全国平均比重56.1%;二是受到证券交易印花税(深圳证券交易所)及口岸城市税收(海关代征)的影响,如剔除证券交易印花税5 9 1 亿元和海关入库税收1 4 3 4 . 6 亿元,深圳2 0 1 7 年可比税收负担应为24.4%;三是总部集聚、千户集团较多,其中2017年167 户总部企业入库国税部门税收765 亿元,提升宏观税负3.4个百分点,千户集团企业缴纳的税款达到2 9 0 9 . 3 亿元,占深圳总体税收收入的48.02%,绝大多数的税收是由少数企业贡献的, 其他大部分企业的税收负担相对轻很多。
    从深圳企业微观税负看,在现行税制下,部分深圳企业税收“痛感”较为明显的原因主要有四个:第一,深圳作为经济特区,曾在很长一段时期内享受过特区企业所得税15% 的税率优惠,但在2008年后,优惠税率在5年内逐步过渡到25%的税率,对一般企业而言,深圳特区的税收政策优势和政策红利越来越少;第二,由于严格执行《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发〔2015〕25 号)中“安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩”的规定,深圳一直没有出台与企业缴费相关的普惠性奖励政策,没有对企业税费实行返还;第三,我国总体税制结构以流转税为主、所得税为辅,与西方以所得税为主的税制结构不同,很难避免重复征税问题,客观上造成了企业税负重;第四,与中国香港等地区相比,内地税率相对较高,如香港利得税税率仅为16.5%,对应内地企业所得税税率则为25%.
    (二)企业费用负担
    2017 年,来源于深圳的一般公共预算收入达8 624 亿元(含海关代征税收和关税),其中地方级一般公共预算收入3 3 3 2 . 1 亿元,包括非税收入677.2 亿元以及地方级税收收入2 654.9 亿元。非税收入中,涉企行政事业性收费33.5 亿元、政府性基金收入140.8 亿元。
    目前,深圳向企业征收的各类费用23项,其中涉企行政事业性收费11项、政府性基金6项,全部为国家和省定项目。总体看,针对相同的收费项目,经比对政策和标准,结合总体收费项目数和规模分析,深圳涉企行政事业性收费及政府性基金负担处于相对较低的水平。
    在现有征收模式下,深圳涉企行政事业性收费、政府性基金及社会保险费分别由主管部门收取,但由于征收手段、信息共享等方面不完善,在涉企收费未应收尽收的情况下,深圳企业对费用负担处于总体可承受的状态。此外,在调研过程中还了解到,企业在生产经营过程中还需要缴纳认证、检验、消防等商业性收费,该部分费用也是企业的成本支出。
    二、深圳税收营商环境存在的主要问题
    结合座谈会收集的意见建议、调查问卷情况,以世界银行评价指标为参照,对标新加坡、中国香港地区等营商环境较好的国家(地区),以国家发改委评价指标为坐标轴,对比兄弟城市的情况,笔者归纳总结了深圳税收营商环境存在的主要问题。
    (一)对照世界银行评价指标
    根据世界银行《2018 营商环境报告:改革以创造就业》,纳税指标细分为纳税次数、纳税时间、总税率和社会缴纳费率及报税后程序指数4个子指标。
    1. 在“纳税次数”方面存在的问题。从企业缴纳的各种税费的数量看,由于税制和征管体制的原因,深圳与北京、上海、广州的纳税次数基本保持一致,年平均纳税次数为9 次,远低于全球企业平均纳税次数(24.2 次),但对比国际先进水平还有较大差距。在世界其他主要经济体中,中国香港地区和新加坡频次最低,其中中国香港由于税种少、税制简单的特点,缴税频率平均每年只需3 次,新加坡企业年均纳税次数则为5 次。
    2. 在“纳税时间”方面存在的问题。一是在电子税务局、无纸化办税、微信缴税等便民措施助力下,深圳企业纳税时间显著减少,但申报高峰期网上办税系统的不稳定直接影响了企业办税效率。二是小微企业不能及时适应税务信息化,或需要较长的学习过渡期,同时对专业服务机构的了解也相对欠缺,导致小微企业在纳税上花费较长时间。三是办税服务厅现场办税时间长。由于受机构编制等多方面的限制,深圳实体办税服务资源供给远远赶不上深圳企业增长速度,现场办税排队比较严重。四是获取政策指引的渠道不够畅通。有31.6%受访企业认为“政策宣传不到位,不能及时准确获取企业所需税收政策指引”。
    3.在“总税率和社会缴纳费率”方面存在的问题。近年来,在全面落实国家减税政策和规范政府收费并举的政策叠加效应作用下,深圳企业总体税率有了明显下降,但由于受到要素成本上升、外部市场萎缩等不利因素影响,一些中小企业微观税负并未随着宏观税负下降而下降,特别是社会保险缴费率已成为影响企业总体税费率的重要因素。
    4. 在“报税后程序指数”方面存在的问题。一是退税申诉渠道不够完善。调查结果显示,72.7%受访企业认为获得退税时间较长,同时也反映,退税咨询、退税投诉、税收仲裁、行政复议等税收救济机制还不完善,专业性、集约型的退税服务体系尚未完全建立。二是遵从协议覆盖面不够广。在“放管服”改革大背景下,部分涉税业务由原有的审批制改为备案制或以报代备,而在优惠政策适用方面,部分企业因担心错误适用优惠政策后带来的处罚和滞纳金,反而选择保守适用政策。在此情形下,税务部门与企业特别是大企业签订遵从协议的做法应予以保持并推广。三是退税政策不完善。按照现行政策规定,对留抵税款的退税政策只适用于部分行业企业,且明确退还期末留抵税额纳税人的纳税信用等级必须为A级或B级,尚未覆盖全体纳税人。
    (二)对照国家发改委评价指标
    国家发改委发布的营商环境指标体系,在世界银行4 个子指标的基础上,增加税收执法规范水平、税外负担2 个子指标。
    1. 在“税收执法规范水平”方面存在的问题。
    一是执法标准不统一。税收法律法规、政策文件的执行具有地区性和部门性差异,不同地区、不同部门对于同一事项的适用有不同的理解和执行标准。
    二是执法透明度不够。如调研中有企业反映,在税务检查中,企业无法及时全面地了解检查流程和进度。三是非主观故意失信行为的惩戒力度较大。
    在纳税信用评级上,对因非主观故意违反税法而被扣分过重或同一类事项重复扣分,不利于中小企业发展。
    2. 在“税外负担”方面存在的问题。一是对降低费用的呼声较高。企业普遍反映收费性质的项目比较多、负担重,并担心此部分收入在划转税务部门征管后,执法规范性和刚性增强,将直接导致费金收入增速远超企业利润增速和税收增速。二是个别收费项目负担高于外地。尽管从总体看,深圳征收的涉企行政性收费和基金项目相对较少, 但个别项目(如水资源费)存在收费标准高于外地的情况。三是垄断性商业收费市场化程度不高。企业生产经营中涉及的强制性认证、检测、消防、环评等第三方机构与相关职能部门没有脱钩, 具有一定的行业垄断性,给企业造成了较大负担。
    (三)其他税费相关问题
    一是税收政策服务新经济发展方面还需加强。
    由于政策文件制定的程序性和规范性,在部分创新速度快、更新迭代频繁的领域,现行税收法律法规相对滞后,导致有些基层执法部门只能按照原有条文规定评估、处理新形态,在强调税收遵从的情况下,一定程度上限制了企业创新发展及壮大。二是部分优惠政策不够合理。如现行的软件增值税即征即退政策只退增值税,而相关的附加税费则没有实行相应退税政策。
    三、优化税收营商环境的相关建议
    (一)确定、统一、透明,降低企业遵从成本
    一是增强政策稳定性。在重大地方性涉企税费政策出台前,充分征求行业主管部门、企业代表、行业协会、专业服务机构的意见,并根据具体情况设置过渡期政策,增强政策稳定性。二是规范税收执法。完善税费规范性文件清理长效机制,将规范性文件中不合时宜、需要调整的规定及时予以修订、废止。完善税务部门执法程序,全面建立执法全过程记录制度。三是探索建立事先裁定制度试点。针对新兴业态及新兴交易行为,探索建立事先裁定制度,提升税务处理的确定性。四是加强税收业务指导。税务部门定期公布典型涉税案例,以案说法、以案说税。开展大企业税务风险内控,定期归集整理税收风险,适时推送提醒到户,引导大企业自主防范税务风险。五是建立涉税争议专家解决机制。建立税务专家咨询小组或涉税争议法律援助室,对于金额比较高、争议比较大的涉税案例,发挥税务和法律专家在税务争议案件解决中的作用,共同协调解决。六是提升纳税服务效率。简化网上申报、缴纳流程,打造更加便捷完备的电子税务局,实现一网通办。借助电视报刊媒体,打造政策解读平台,方便企业随时随地查询信息、了解政策。
    (二)规范、优惠、激励,降低企业制度成本
    一是积极争取地方税收管理权。首先,在国税地税机构合并后,对于深圳原有的地方税优惠政策,积极向国家争取保留;其次,积极向国家争取地方税收管理权,并在地方税改革方面进行先行先试;最后,在保证中央性收费的前提下,将地方费用的开征、征收标准等权力完全交给地方。二是积极争取新政试点。立足深圳经济发展,以粤港澳大湾区、前海蛇口自由贸易试验区等新一轮改革开放为契机,在税制相对滞后的客观条件下,围绕新兴产业、新兴业态等领域,积极向国家争取新政策的试点,切实引导、服务、管理好新兴产业、新兴业态,为新经济发展壮大营造宽松环境。三是转变税收征管方式。伴随经济由高速度增长向高质量发展的转变,改变当前以收入任务为导向的管理机制,适当调整地方收入考核机制,推动税收收入从高速度增长向高质量发展转变。四是以便利企业申报为出发点,合并或取消部分小税种和费用。建议将以增值税、消费税为计税依据的城市维护建设税、教育费附加及地方教育附加等合并到增值税、消费税中一起征收,从源头简并税收征管环节,切实让企业易缴税、易遵从。五是出台积极有效的激励政策。在保障地方财政收入的前提下,针对金融业、科技创新企业等,研究从现金赠款、基金激励等方面加大对企业发展的支持力度。在申请方式方面,改变过去由政府主导的形式,遵从市场原则和规律,通过降低激励政策的申请门槛,加大激励的覆盖面,尽量向小微企业倾斜。六是规范公用事业和垄断性商业收费。将认证、检测、消防、环评等第三方机构与政府部门脱钩,使其成为独立市场主体,相关费用实行市场竞价,政府部门履行监管职责。
    (三)共建、共治、共享,打造良好办税环境
    一是加强硬件设施建设。加大办税服务厅规范化和标准化建设,推进税务窗口入驻政务服务中心,提升办税便利。联合公安、市场监管等部门,加强办税环境综合整治,营造良好办税环境。二是加快社会信用体系建设,完善以奖惩制度为重点的社会信用体系运行机制:一方面,将企业信用与银行贷款挂钩,降低企业融资成本,缓解民营及小微企业融资难题;另一方面,强化行政惩戒,发挥“黑名单”制度的作用,减少市场风险。三是以开展优秀企业家评选为依托,将企业税收遵从、税收贡献作为评选的重要条件,积极弘扬以依法诚信纳税为重要内容的新时代企业家精神,促进形成依法诚信纳税的良好社会信用氛围。
    (四)管理、支持、保障,发挥专业服务优势
    一是重视涉税专业机构发展,在政府资金奖励、建设用地、办公用房等方面予以支持,参照金融业总部企业扶持政策,吸引国际知名会计师事务所等迁入深圳,并享受相关优惠政策。二是构建涉税专业服务平台,针对涉税专业服务机构和人员信息实行精准采集、智能识别、实时推送、信用综合评价,对完成实名信息采集的专业服务机构和人员提供批量便捷办税服务。三是构建税收专业人才特别是高层次、国际化税务人才服务保障和创业发展体系,完善香港和澳门会计师、税务师、律师资格互认机制,允许取得内地执业资格的专业人士直接为深圳企业和居民提供专业服务;进一步研究香港和澳门会计师事务所、税务师税务所、律师事务所在深圳开设分所的衔接机制,允许分所在规定范围内提供涉税专业服务。四是大力支持、引导涉税专业服务行业党建工作,加强行业自律,促进市场自我管理、自我规范、健康发展。

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