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对外投资税收服务与管理的国际借鉴

点击次数:59  更新时间:2019-08-24 00:00 

  内容提要:以国际产能和装备制造合作为重点的“一带一路”战略的推进、发达国家“再工业化”战略的实施以及国际税收体系百年变革在时空上的三重叠加,对我国国际税收管理工作提出了严峻的现实考验,但同时也开辟了更广阔的作为空间。随着蕴含了中国重要贡献的BEPS(税基侵蚀和利润转移)项目成果的发布,国际税收规则体系的构建进入了与国内法衔接的新阶段。在国际税收合作的大背景下,积极借鉴发达国家在对外投资税收政策、税收服务、税收管理方面的国际经验,将有助于“一带一路”战略的实施,为装备制造业企业“走出去”增添动力。

   关键词:“一带一路” 国际税收 对外投资 税收服务与管理  中图分类号:F810.42 文献标识码:A 文章编号:2095-6126(2016)03-0006-07

  国际金融危机爆发以来,发达国家纷纷实施“再工业化”和“制造业回归”战略,力图抢占高端制造市场。而新兴经济体依靠资源、劳动力等比较优势大力发展加工制造业,以更低的劳动力成本承接劳动密集型产业的转移,与我国形成了同质竞争。我国企业尤其是装备制造业面临发达国家“高端回流”和发展中国家“中低端分流”的双重挤压。在此背景下,我国提出了以国际产能和装备制造合作为重点的“一带一路”发展战略,在更高层次上嵌入世界产业链条,与全球经济深度融合,以实现优势互补、合作发展。

  2014 年我国装备制造业产值突破20 万亿元,占全球比重超过三分之一,多种装备产品产量位居世界第一。据国家发改委公布的数据显示,2014 年中国装备制造业出口额达2.1 万亿元,占全部产品出口收入的17%.随着“中国制造2025”规划的推出,装备制造业特别是高端装备制造业不仅将成为扩大经贸合作的先锋队,也是引领中国未来产业升级的主力军。

  税收是影响企业成本和收益的重要因素。据国际权威机构调查,税收成本是全球跨国企业中仅次于原材料、人力资源的第三大成本。税收成本的高低直接影响企业的国际竞争力,是企业“走出去”决策考虑的重要因素。国际经验表明,税收支持政策是发达国家资本输出战略的重要组成部分。在后BEPS 时代,税收成本的影响更加直接和突出,我国税务机关如何充分发挥税收在境外投资的导向功能,服务国家战略支持企业“走出去”,成为重要的研究课题。

  一、对外投资税收服务与管理的国际经验

  通过对发达国家相关税收制度及“走出去”企业服务情况进行深入研究,积极借鉴他们对外投资税收政策、税收服务、税收管理方面的经验,有助于进一步完善我国对外投资税收服务与管理体系。

  (一)对外投资税收政策各国均制定了较为完备的消除双重征税制度和导向明确的税收激励制度,着力提高本国企业的国际竞争能力。

  1. 消除双重征税制度。

  (1)抵免法。抵免法是在对全球所得课税原则的基础上,由居住国在对本国企业境外投资所得征税时,允许其用所负担的外国税款抵免应缴纳的本国税款。

  抵免法可以保证资本输出中性,使投资者无论在本国投资还是对外投资都面临相同的有效税率。但各国税收抵免制度存在差异,按照抵免的方式和范围,主要分为综合限额抵免制度和分国限额抵免制度,目前大多数国家实行的是综合限额抵免制度。各国抵免制度的发展是一个逐步演进的过程。例如,最早实行抵免制度的美国,早期实行分国限额抵免制,由于不能使纳税人来源于不同非居住国的所得相互弥补抵免限额,不利于企业海外经营,因此20 世纪60 年代初至70 年代中期,美国实行分国限额与综合限额选择制,作为转向综合限额抵免法的过渡。韩国也规定企业可自行选择采用分国抵免或综合抵免。

  (2)免税法。免税法体现的是只对境内投资所得课税的原则,即居住国对本国企业来源于境外的全部或绝大部分投资所得免税。免税法可以保证资本输入中性,使在同一地区本国和外国的投资者都面临相同的有效税率。跨国公司从降低税负角度考虑往往倾向于把总部设在一个低税负而且实行免税法的国家,因此对这一方法的选择也逐渐成为一种国际趋势。目前在OECD(经济合作与发展组织)34 个成员国中,完全实行抵免法的只有美国、韩国等6 个国家,其他国家均不同程度地引入了免税法。法国拥有众多具有国际竞争力的跨国企业,而且多家世界著名跨国公司将研发中心安置在法国,这都与法国采取免税法有不可忽视的关系。英国为了防止跨国公司总部外迁现象愈演愈烈,自2009 年7 月1 日起也开始实行免税法,并不断降低公司所得税税率。日本从2009 财年开始放弃了抵免法,转而实行免税法。

  (3)税收饶让。税收饶让是指居住国政府对其居民在国外得到的减免税优惠视同已经缴纳,不再按居住国税法予以补征,实际是税收抵免法的延伸和扩展,有效保证了对外投资企业能够真正享受到东道国的优惠。日、韩等国为了鼓励资本输出对饶让都采取了积极态度。这一政策有效推动了日本企业赴海外建立生产基地,而日本国内则成为了技术基地。在中韩税收协定中,韩国可对其国内公司在中国减免的税负“视同抵免”(一般不超过收入总额的10%)。

  2. 税收优惠制度。

  (1)延迟课税。为了促进企业对外投资,美、日等国实行了“延迟课税”的规定,即对本国企业从海外取得的投资收益如果不汇回国内不对其征税,只对汇回的股息、红利课税。该政策相当于使海外企业从本国政府获得一笔无息贷款,降低了企业经营成本和财务风险。

  (2)亏损抵补。亏损抵补是资本输出国与本国对外投资企业共担投资成本的税收政策,即纳税人当年发生的亏损允许在盈利年度抵补。其中,“向后结转”(即用对外投资亏损来抵消未来几年收入)的方式被较多国家采用,而“向前结转”(即以退还前几年已缴所得税来补偿其亏损)的方式采用国家较少。美国允许纳税人选择结转方式,当海外企业在一个年度出现正常经营亏损时,便可将该亏损抵消前3 年的利润,同时把冲销掉的那部分利润所对应缴纳的税款退还给企业;也可向后5 年结转,抵消以后5 年的收入,少缴税款,以弥补企业在海外投资所遭受的损失。

  (3)国际投资损失准备金制度。一些国家允许对外投资者将一定比例的海外投资额作为海外投资损失准备金积存起来,享受免税优惠。该制度有利于帮助企业摆脱资金困难,减轻税负。日本规定满足一定条件的对外直接投资,按一定比例(如特定海外工程经营管理费用的7%,大规模经济合作和合资事业投资的25%)计入准备金,享受免税待遇。若未损失,该部分金额积存5 年后,从第6 年起,将准备金分5 年合并到应税所得中纳税。韩国规定海外投资金额的15%(资源开发投资为20%)享受投资损失免税优惠。若未损失,则从第3 年起分4 年作为利润予以纳税。法国规定,海外投资企业每年可在应税收入中免税提取准备金(一般不超过5 年),金额原则上不超过在此期间对外投资的总额,期满后将准备金按比例计入每年利润纳税。

  3. 支持装备制造业“走出去”的税收制度。

  大部分国家并没有针对装备制造业单独制定相关税收政策,而是把境内产业升级作为提升国际竞争力的手段,再通过导向性的税收优惠支持装备制造业“走出去”。政策特点主要是:全面涵盖产业发展的主要阶段,侧重于投资抵免、研发费用加计扣除、固定资产和无形资产加速折旧、计提技术开发准备金等间接优惠方式,注重产学研结合以及人才激励政策,鼓励和支持产业集群化发展。

  (1)技术开发准备金。部分国家以创新研发支持产业发展,允许企业计提技术开发准备金。例如,韩国为支持装备制造业“走出去”大力推进产业技术开发,实行技术开发准备金制度。准备金可在计提后三年内用于技术开发创新相关活动,三年到期时没有使用的,要按正常税率课征企业所得税,并且要加收应纳税金的利息。

  (2)优惠税率。优惠税率是对特定的对外投资主体或活动给予较低税率或免税。实行优惠税率体现了国家税收政策的导向性,明确国家鼓励的投资方式、产业、区域,因此受到很多国家的推崇。例如,美国实行的“附加值征税制”规定,将运往国外加工制造或装配的飞机部件、内燃机部件、无线电装备等,在重新进口时可享受减免关税待遇,只按照这些产品在国外增加的价值征进口税。日本也通过对在国外加工的本国产品重新进口免征关税,来鼓励国内企业在劳动力价格低廉的发展中国家建立生产基地。

  (3)所得扣除制度。一些国家为体现对特定行业对外投资的支持,还对某些海外所得实行所得扣除制度。例如,日本将某些应课税的所得作为费用处理,其中包括科技产业海外所得特别扣除、海外新矿床勘探费特别扣除等。韩国在2017 年12 月31 日前,对居民企业投资机器设备的,投资金额的3%(中等企业的5%,中小企业的7%)可以从企业所得税中扣除,未使用的可以结转五年。

  (二)对外投资税收服务

  发达国家“走出去”企业面临着不同的投资环境,从事不同领域的投资业务。因此,个性化服务是“走出去”纳税人最急切的需求,一般来说,税务机关提供的是规范化、类别化服务,而中介机构在提供个性化服务方面发挥了重要的补充作用。

  1. 税务机关为“走出去”企业提供的服务。发达国家税务机关大多建立了较为完善的纳税申报体系、信息发布体系以及纳税人援助服务体系。例如,美国建立了精细化的办税报表管理系统,并在国际业务申报前通过强化与税务中介合作等方式为企业办理国际涉税事项提供便利。通过IRS(美国国内收入署)网站对“走出去”企业提供境外投资经营办税和税收信息咨询服务;设立“纳税人援助服务”中心,帮助纳税人处理正常程序无法解决的问题;通过专业境外税收服务管理部门对跨国纳税人进行纳税辅导,提供投资目的国的税收信息,并开展解决境外税收问题的培训;集中高素质人才,设置基层专家处为各行业组提供技术支持,为跨国企业提供针对性税收服务。

  2. 中介机构为“走出去”企业提供的服务。在美、日、英、法等国家,会计师事务所、律师事务所、管理咨询公司等中介服务机构非常发达,跨国公司税务咨询和筹划是他们的主营业务之一。这些中介机构在全球分设了众多网点,工作人员具有丰富的经验和知识储备,还有专门的研究部门,能够为跨国纳税人提供一对一的个性化服务。此外,他们还具有以下特点:一是与税务机关协调互补。例如美国税务中介机构经常公布调查分析报告,发布境外投资经营涉税事项的最新动态信息。而IRS 网站专门针对税务中介设置模块,通过税务中介向广大纳税人提供各类境外投资经营的办税信息。二是与企业互动良好。例如日本驻外机构设立半官方的中介机构与“走出去”企业保持密切联系,及时收集信息,采取各种方式与驻在国(地区)政府沟通,反映企业的意见与要求,促使驻在国(地区) 改善投资环境,较好地维护了日本企业的利益。三是服务网络层次多。法国建立了涵盖法国企业国际发展署、各类工商会、各类咨询服务中介在内的多层次立体化服务网络,并与政府部门相互促进,为“走出去”企业提供全面信息和技术援助。

  (三)对外投资的税收管理

  发达国家对外投资的主体主要是大型企业,针对大型企业税务风险呈现出的复杂化、国际化特点,这些国家的税务机关均设立专业机构进行管理与服务。

  1. 一体化的服务管理机构。为提高服务征管质效,发达国家普遍设立专门机构负责对外投资税收的服务与管理,并倾向于扁平化的组织结构和以纳税人为中心的机构设置,大大降低了征纳成本。美国是在IRS设立国际税务局,英国在皇家税务海关总署设立国际税收管理部门,日本在国税厅设立国际业务科,法国是由专门的境外投资管理机构负责。

  2. 跨部门的合作。发达国家境外税源信息监控能力较强,普遍注重赋予税务机关从交易相对人、代理人、金融机构及政府其他部门等第三方获取涉税信息的权利。德国法律明确要求,各部门在统计数据共享、现场检查合作、共同制定政策、处理重大事件的意见交换方面进行合作。另外,德国还建立了一个完整的信息网络,实现信息服务和交叉稽核,为企业提供完善的政策信息、目的国信息、外国投资市场信息和项目配对信息服务。韩国税务机关协同银行、海关及其他监管机构,多渠道收集境外税源信息,并对“走出去” 企业分户建立海外投资税务档案,实现有效管控。

  3. 境外税源风险的分类管理。在风险管理过程中,各国都将对外投资作为高度关注的事项。英国在逐步采集纳税人相关信息的基础上,于1999 年建立了风险评估系统,并将跨境投资税收风险作为一项重要指标,通过开发数理统计模型,对纳税人收入、资产、负债等数据自动打分,根据不同风险等级分类管理。

  4. 开展对外投资的反避税工作。各国非常注重防范国际避税行为,维护税收权益,其中较为典型的是实施受控外国公司(CFC) 管理。美国于1962 年在国内收入法典中引入CFC 规则,对利用延迟课税优惠避税的行为进行打击;日本于1978 年采用了CFC 规则,规定对符合一定条件的国外子公司,将其留存金按国内股东的持股比例计算,与该股东的所得合并征税。

  二、我国对外投资税收服务与管理的现状

  近年来,随着“一带一路”战略的实施,“走出去” 企业渐成规模,我国对外投资税收服务管理不断进步,取得了一定成效。

  (一)取得的成效

  1. 优化政策减负担。截至2015 年12 月,我国已与104 个国家(地区)签署了避免双重征税协定(安排或协议),为中国企业“走出去”奠定了坚实的法律框架和制度基础;积极利用税收协定的优惠税率、双重磋商等机制,降低“走出去”企业的税收负担和风险;改善加速折旧制度,完善加计扣除优惠;建立了通用的“分国不分项”税收抵免制度,并在石油企业试行综合抵免,增加抵免层级,有效降低其境外所得的双重征税负担。

  2. 改善服务促发展。国家税务总局开展国别税收信息研究,已发布中国企业赴美国、蒙古国及中国香港等国家和地区投资税收指南;设置12366 国际税务咨询专岗,在官方网站建立“一带一路”税收服务网页,加大税收协定宣传力度;合理引导中介机构“走出去”,为企业提供稳定、及时、便利的专业服务;加强对外援助,积极开展面向亚洲、非洲、拉美等国的专业培训,帮助其提高税收法制和征管能力。

  3. 规范管理促遵从。我国建立了CFC 规则,强化了境外投资所得信息披露和税收监管,从加强跨境税源信息申报和分国别税收信息研究两方面进一步规范了跨境税源管理工作。

  (二) 存在的不足对比发达国家对外投资税收管理经验以及纳税人的诉求,我国对外投资税收服务管理还存在以下不足之处:

  1. 税收政策亟待完善。首先,现行的税收抵免制度存在不足:一是“分国不分项限额抵免法”下,居民企业如果到多个国家进行直接投资,而东道国的税率有的高于我国、有的低于我国,这样就会出现在高税国实际纳税超过抵免限额而抵免不尽、在低税国实际纳税达不到抵免限额造成抵免限额结余的情况。抵免限额不能调剂使用,增加了我国居民企业的税收负担;二是较高的控股比例和较少的层级限定,对企业“走出去”形成了一种约束;三是境外投资带来的亏损无法抵减境内所得或其他境外所得,在某种程度上抑制境外投资行为;四是饶让制度的缺失,既削减了境外税收优惠效力,也影响了企业在境外争取税收优惠的积极性;五是“一带一路”沿线多为发展中国家,税收法制不健全,“走出去”企业因无法取得合规的境外纳税凭证,存在无法抵免我国税收的风险。其次,对装备制造业等重点行业的支持没有体现出足够的政策导向,优惠政策缺乏系统性。优惠覆盖面较窄,手段单一,多采用降低税率、定期减免等直接优惠,而投资抵免、费用扣除、亏损弥补、特别准备金以及延期纳税等间接优惠不足,特别是风险准备金制度的空白,成为影响我国“走出去”企业竞争力的因素之一。

  2. 境外税收服务管理职能有待加强。税务机关、中介机构对“走出去”企业的服务还不够全面和深入,不能完全满足纳税人需求。“走出去”企业面临的风险不断变化,税务机关尚不能有效应对,管理环节相对薄弱,管理手段不够完善,反避税机制不够健全。此外,对外投资税收服务与管理的职能分散,缺乏统筹,专业人才不足。

  三、完善我国对外投资税收服务管理体系的建议

  在系统总结发达国家助力企业“走出去”的实践经验和深入调研我国“走出去”企业实际困难的基础上,结合国际税改成果与我国国情,兼顾国家税收主权与纳税人权益,建议对现行税收政策和服务管理体系予以完善。

  ( 一)健全税收政策体系1. 消除国际双重征税的政策。

  (1)扩大综合抵免的适用范围。结合我国“走出去” 企业的经营现状,应扩大综合抵免制的适用范围。目前,石油企业已经实行“分国不分项限额抵免法”与“综合限额抵免法”的选择制,基于支持企业“走出去”的国家发展战略,这种“选择制”应当全面推广到所有“走出去”企业。

  (2)放宽境外税收抵免的政策要求。应在企业“走出去”的实际需求与税收管理的需要间有所权衡。一是适度放宽允许间接抵免的持股比例,增加抵免层级。 目前石油企业已经实行境外五层的间接抵免待遇,可以考虑拓展到所有“走出去”企业。二是放宽境外盈亏国家间抵补,将境外盈亏不允许跨国抵补改为境外盈亏可以跨国抵补。三是放宽抵免有效凭证的认可范围,针对“一带一路”国家的现实情况,企业只要取得与实际纳税相关的凭证,经税务机关审核后予以抵免。

  (3)积极研究实行免税法的可行性。实行免税法的国际趋势应当引起我国关注,特别是在“一带一路” 的战略背景下,免税法应当是鼓励企业“走出去”的一个备选政策。可以对境外积极所得适用免税法,通过资本输入中性提高中国企业在国际市场的竞争力。

  (4)有针对性地拓展税收饶让范围。为使“走出去”企业切实享受到境外税收优惠,提高中国企业在投资目的地的竞争力,可以针对“一带一路”沿线国家,尤其是重点投资目的国,在税收协定的谈签中加入饶让条款。

  2. 反避税政策。在综合考虑保护国家税基和保持企业竞争力的基础上,借鉴发达国家的先进经验,对我国现行反避税制度予以完善。例如借鉴BEPS 第3 项行动计划报告中的建议,对受控外国公司规则进行完善,在规则的有效性与遵从成本之间寻求平衡,做好受控外国公司规则与抵免制度的衔接,避免重复征税;完善一般反避税规则,在支持企业走出去参与国际竞争的同时,防范和打击避税行为,创造公平的税收环境。

  3. 支持装备制造业“走出去”的政策。为促进我国企业做大做强,更好地参与国际竞争,要制定体现我国对外直接投资产业导向和区位导向的税收优惠政策,结合政策目标对特定行业例如装备制造业给予“特别优惠”。

  (1) 重点行业给予延缓征税优惠。参照韩国做法,对装备制造业等国家鼓励“走出去”的重点行业,可以考虑对汇回收益给予所得税优惠或对于已实现利润在国外再投资给予延缓征税优惠。

  (2) 建立境外投资损失准备金制度。为增强“走出去”企业应对境外政治、经济、法律和自然意外等风险的能力,可以借鉴日本、韩国、法国等国的经验,对装备制造业等重点支持行业的境外投资设立准备金,允许企业根据境外投资项目和总额,按不同比例提取,若规定年限内未发生损失,则将准备金逐年合并到应纳税所得额中纳税。

  (3) 完善对外投资相关的个人所得税政策。“走出去”企业的外派人员成本也是影响国际竞争力的重要因素。建议参照境内工资薪金所得免征额的提高幅度,进一步提高外派人员的个人所得税免征额。研究解决企业外派员工在中国和投资目的地重复缴纳社会保险税费问题。

  (二) 构建多元化服务体系

  为促进“走出去”企业健康持续发展,保障国家税收权益,应推进税务机关、中介机构服务职能的协调互补,实现税法的有效遵从,助力企业“走得远、走得稳”。

  1. 税务机关优化共性税收服务。

  (1)推进税收协定的谈签和执行。争取早日实现税收协定对“一带一路”国家的全覆盖,建立起我国为“走出去”企业护航的“协定互联网”,最大限度地保障企业在缔约国享受优惠税收待遇。对已有协定要结合新环境、新要求、新成果对税种范围、反协定滥用条款等内容修订完善。充分利用税收协定的争端解决机制帮助企业化解和应对跨境税收纠纷。

  (2)优化“走出去”税收服务。加强国别税收信息研究,完善海外投资税务指南,帮助企业熟悉投资地的税务法规。利用互联网、12366 等多种渠道加强宣传。优化申报、审批流程,减轻纳税人遵从负担。加强对外援助,帮助发展中国家提高税收征管能力,建立良好的沟通互助机制,为“走出去”企业在东道国营造更加良好的税收环境。

  (3)健全国际税收服务管理机构。从发达国家的实践来看,税务机关已从按“税种”征管逐步转变为按“纳税人类型”征管。大多数发达国家都设立专门机构集中负责跨国企业的涉税事宜。我们也可考虑将“走出去”企业服务与管理职能整合,避免对象、环节脱节。

  (4)组建专业人才队伍。在境内,要加强业务培训,加强领军人才的培养,建立一支高素质的“走出去”服务管理队伍,为纳税人提供更加优质的专业化服务;在境外,建议向重点投资目的国派驻税务官员,负责掌握驻在国税收信息及纳税人问题需求,与当地税务机关保持良好沟通,及时帮助纳税人解决税收争议,维护纳税人合法权益。

  2. 中介机构提供个性化税收服务。

  中介机构要先于企业“走出去”,尤其到“一带一路”沿线国家,利用其对重点投资目的地税收法律的了解,为“走出去”企业创建透明、可预期的税收环境。借鉴发达国家中介机构的功能理念,充分发挥我国中介机构的专业经验,准确评估项目的税负成本及风险,避免出现经营模式不合规影响经营效益的问题。中介机构要全面考虑境内外税法、税收协定及国际税收规则变化的影响,引导企业对投资方式和组织架构进行优化设计,尽可能适用税收协定框架,提高风险应对能力。在“走出去” 企业发生税收争议时,有效帮助企业维护权益。另外,除了律师、会计师事务所以外,要注重发挥贸易促进会、国际商会等非政府组织的作用,为企业提供服务。

  ( 三) 加强境外税收管理

  为了维护我国的税收权益,必须进一步开拓渠道,充分掌握“走出去”企业信息的基础,完善跨境税源的管理机制。

  1. 拓宽对外投资税收信息渠道。要从内部信息、外部信息和国际税收情报三个层面构建境外税源数据库。一要完善内部信息整合机制。以金税三期工程、增值税发票升级版、出口退税系统和税收大数据开发应用为支撑,建立“走出去”企业数据库。二要完善外部信息获取机制。以税收征管法的修订和政府数据统一共享交换平台建设为契机,建立与商务、统计、海关、银行、外管等部门的涉税信息共享机制。三要完善国际税收情报交换机制。结合《多边税收征管互助公约》、《海外账户税收遵从法案》(FATCA) 的实施的契机,拓宽国际税收情报获取渠道。

  2. 完善跨境税源管理机制。要建立起具有数据统计、收入分析、风险管控和经济学分析综合功能的跨境税源管理系统。积极利用内外部信息及国际税收情报,建立风险指标体系,完善风险应对方法和操作程序。

  对内积极开展风险应对,实施分类管理;对外发布国际税收风险提示,在风险应对的基础上帮助纳税人防范风险。对于“走出去”企业侵蚀税基、恶意税收筹划、避税的行为要严厉打击,积极维护税收主权,形成税收管理的威慑作用,提升纳税遵从度。

 

International References for Tax Service and Administration on Foreign Investment:

 From the Perspective of Equipment
Manufacturing Industry Overseas Investment Tax Policy Research Group
Abstract:The triple superposition of promoting the Belt and Road Initiative targeted at the cooperation of international
productivity and equipment manufacturing, implementing the strategy of reindustrialization in developed countries,
and reforming international taxation for hundreds of years not only has brought very severe tests on international tax
administration for China but also developed more space for taxation evolvement. Since the release of BEPS achievements
with important contributions from China, the construction of international tax system has approached into a new stage of
connection with domestic law of China. Under the background of international tax cooperation, referring to the developed
countries regarding the tax policies on foreign investment, tax services, international experience on tax administration
will be of great help to the implementation of "the Belt and Road Initiative", and also provide momentum for equipment
manufacturing enterprises to “going-global”.
Key words: The Belt and Road Initiative International Taxation Foreign investment Tax service and administration

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