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环境保护税征管“协作共治”的思考

点击次数:59  更新时间:2019-11-07 00:00 

    2018 年1 月1 日,《中华人民共和国环境保护税法》正式施行。环境保护税(以下简称“环保税”)的征收管理涉及环保与税务两个部门,需要通过构建两个部门之间的征管合作机制,实现信息共享,降低征管成本,提升征管质效,为环保税顺利实施提供制度保障。在完善环保税征管实践的路径中,建立生态环境主管部门和税务部门之间的信息集成体系,做好“协作共治”
    是当前环保税实施高效征管的核心。本文在借鉴相关国家环保税征管经验的基础上,对完善我国环保税征管“协作共治”提出建议。
    一、国外环保税征管制度概览
    (一) 美国
    20 世纪80 年代,美国将税收引入环保治理领域,形成了一套较为完善的环保税制体系,在征管制度设计方面也十分严格。美国的环保税由税务部门统一征收,税款上缴至联邦财政部门,再由联邦财政部门将税款分别纳入普通预算基金和信托基金,信托基金还下设“超级基金”,由美国环保局负责管理,主要用于环保服务事业。征管部门集中的制度设计有利于相关信息和数据的“协同处理”,加之美国征管信息化程度较高,使其各级税务部门与环保部门、财政部门间保持稳定的数据共享机制。
    (二)荷兰
    荷兰政府环保部门对污染监测采集的相关数据建立模型进行系统分析,并提供详细的污染物排放分析表,以满足税务部门征管的稽核比对需要。特别是,荷兰还引入了媒体参与信息共享机制,以促进各部门协同做好对环境污染的综合治理。
    (三)日本日本严格以立法形式规定各级政府和各职能部门在环保税征管方面的职责和义务。同时,日本非常重视公众参与社团组织的作用,通过定期公布环境信息等方式,保证公众的环境保护知情权和监督权。
    此外,发达国家环保税在立法过程中,特别强调税基与污染关联的紧密性,考虑到污染排放计量的成本和技术制约,税务部门经常会将污染物排放量外包给第三方市场机构进行测算,以高效获取相关数据信息,实现“协作共治”的目的。
    二、我国环保税征管制度评述
    从税收征管角度看,我国的环保税采取了“企业申报、税务征收;环保监测、信息共享”的征管模式。
    第一,“企业申报、税务征收”。《税收征管法》第二十五条规定:“纳税人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳税申报,报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料。”据此,向税务机关进行纳税申报是纳税人的法定义务,纳税人应当依法如实办理纳税申报,并对申报的真实性和完整性承担责任。
    第二,“环保监测、信息共享”。《环保税法》第十四条规定:“生态环境保护主管部门依照本法和有关环境保护法律法规的规定负责对污染物的监测管理。县级以上地方人民政府应当建立税务机关、环境保护主管部门和其他相关单位分工协作工作机制,加强环境保护税征收管理,保障税款及时足额入库。”第十五条规定:“生态环境主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台和工作配合机制。生态环境主管部门应当将排污单位的排污许可、污染物排放数据、环境违法和受行政处罚情况等环境保护相关信息,定期交送给税务机关。税务机关应当将纳税人的纳税申报、税款入库、减免税额、欠缴税款以及风险疑点等环境保护税涉税信息,定期交送生态环境主管部门。”上述相关规定,构建了环保税“协作共治、信息共享”的制度目标。
    三、 我国环保税征管存在的技术难点与配套制度问题
    (一)征管技术困难
    作为我国新立法的税种,环保税有很多制度规定是从“环保费”平移过来的。由于环境保护的内容复杂,相关污染指标数据具有较强的专业性,导致环保税征管具有一定困难,主要体现在以下两个方面:
    一是环保税的征税对象为污染物,污染物排放具有较强的瞬时性。目前,我国税收征管流程强调针对企业或者个人的现金流量、货物或服务流量、发票流量进行监控,而这些经济信息是可以通过相关单据进行反映和记录的,例如银行结单、汇款凭证、物流仓单等。即使税务机关当时没有发现不符合规定的情况,纳税评估和税务稽查也可以在经济行为发生后进行查验核实。而环保税的情况较为特殊,在确定计税依据时,要求在污染行为发生时及时掌握污染物的信息,否则就难以对其征税,更难以进行事后稽查核实。如果企业有相关监测数据,就可以通过读表进行复核,但在缺乏或不需要安装自动监测设备的情况下,则需要用排污系数、物料衡算或抽样测算核定等方法来匡算复核,给税务机关事后复核带来了困难。特别是对固体废物的排放核算,完全依赖于台账数据才能完成。
    二是环保税的纳税评估成为事前评估。环保税的事前评估要求税务机关在环保部门的协作下,在污染物排放发生前建立精准的污染物排放预警系统,事先确定纳税人应缴纳环保税的规模,并在实践中探索一套环保税风险指标模型,运用大数据分析技术对污染规模进行预测。目前,由于部门之间的数据信息系统存在接口不统一等问题,尚没有构建统一的数据共享平台,给税务机关和其他相关部门的信息共享带来了困难。
    (二)征管制度配套问题
    一是“协作共治”的义务规定尚不完备。由于环保税的计税依据不来源于财务报表,因而其不同于以往税务机关征管的任何一个税种,单靠纳税人的税法遵从和税务机关的履职尽责,不足以确保环保税的应收尽收。原环保部与国家税务总局于2017 年7 月正式签署《环境保护税征管协作机制备忘录》,各地环保部门和税务机关也积极建立合作机制,为强化部门合作、明确职责分工提供了动力。然而,备忘录是政府部门间协作的非法律文书,无法对相关协作义务做出刚性要求。
    二是“协作共治”的惩戒规定尚不明确。目前,《税收征管法》《刑法》等法律确定了因渎职造成国家税款流失的责任追究制度,且责任追究的对象为特定对象,即履行国家税款征收义务的税务机关及其工作人员。如前所述,环保税不同于其他税种,仅依靠税务机关无法确保所征收税额的准确性和完整性。而因技术原因造成税款流失,依照现有法律对税务机关及其工作人员追究责任也有失公允。
    四、完善环保税征管的若干建议
    (一)明确两部门对环保税征收的协作义务制度
    基于专业技术在环保税征收中的重要性,部门间的协作义务应当不止于信息传递,而需要实现部门间合作的长期化、规范化与法制化。因此,应尽早出台系统化、专业化的配套制度规范,充分利用环保部门的专业优势与税务机关的数据基础和征管优势,细化环保部门和税务部门的协作义务,进一步提升部门协同程度。另外,明确第三方机构的责任,如对目前的环境保护监测机构,环保部门应负有一定的监管责任,必要时应当对监测报告形成客观中立的评价意见,以协助税务部门甄别计税依据的真实性和可靠性。
    (二)落实环保税征管过程中的部门责任划分制度
    《环保税法》第二十三条规定:纳税人和税务机关、生态环境主管部门及其工作人员违反税法规定的,依照《税收征管法》《环境保护法》和有关法律法规的规定追究法律责任。建议进一步明确相关部门协作不到位造成国家税款流失的责任划分问题。一方面,以明确责任边界的方式促进税务机关和环保部门遵守工作要求,切实合作加强环保税的征收管理;另一方面,明确责任有利于税务机关和环保部门内部实施督察和责任追究,使渎职违法行为通过明确的责任分配机制尽早发现并予以纠正,促进环保税征管效能的提升。
    (三)强化环保税征收与其他环境治理手段相配合
    环保税主要是从经济层面对环境污染问题进行间接治理,只有与其他环境治理手段紧密配合,才能实现环境保护与治理的目标。其他环境治理手段主要包括市场准入机制、污染物排放许可、环境治理财政返还等市场与行政手段,以及对排污者进行处罚的法律手段。需要指出的是,为了更好地实现环保税设置的初衷,还要进一步加大对污染企业的处罚力度,特别是在污染物排放总量控制上继续对污染企业强化监管,不能让企业认为只要缴税就可以“合法”排污。
    (四)建立环保税征管区域协同配合机制
    我国地域广阔,污染物排放具有明显的地域特征,各地区的污染状况和程度有较大差异。因此,我国环保税的征税对象存在一定的区域性特征。此外,由于污染行为有很强的外部性,一个地区的污染排放会造成其他地区的污染,这就需要建立环保税征管区域协同配合的机制。《环保税法》第六条规定:“应税大气污染物和水污染物的具体适用税额的确定和调整,由省、自治区、直辖市人民政府统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求,在本法所附《生态环境税税目税额表》规定的税额幅度内提出。”这种差别税率的制度设计可以让地方政府因地制宜地进行有效环境治理,但也可能造成洼地效应,使污染企业向低税负地区转移。因此,在条件成熟时考虑统一协调不同区域的环保税征收标准。
    另外,应尽快构建全国范围的跨区域环保信息平台和信息交换制度,让不同区域之间的环保部门和税务机关的涉税信息及时互通,各相关部门掌握完整的污染物排放数据,从而形成区域协调基础上的环保税征管制度。

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