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中国税制40年:经济、社会与国家治理视角

点击次数:59  更新时间:2019-11-07 00:00 

    内容提要:改革开放40 年来,在中国经济奇迹形成的同时,中国税制也发生了根本性的变化。
    中国税制从最初的极简税制起步,到形成与社会主义市场经济体制基本适应的复合税制,再到加快建立现代税收制度,走过了一段不平凡的历程。本文从经济、社会与国家治理三个视角,回顾中国税制走过的40 年历程,思考中国税制的未来。
    关键词:中国税制 税制改革 现代税收制度 中国经济改革
    中图分类号:F810.42 文献标识码:A 文章编号:2095-6126(2018)12-0016-08
    1978 年以来,中国实行改革开放政策,在经济建设取得伟大成就的同时,政治、社会、文化、生态文明建设等各方面都取得了举世瞩目的成就。40 年来,伴随着改革开放,中国税制从最初的极简税制起步,到形成与社会主义市场经济体制基本相适应的复合税制,再到加快建立现代税收制度,走过了一段不平凡的历程。
    关于40 年来中国财税改革研究的文献很多。高培勇(2018)对财税改革40 年的基本轨迹、基本经验和基本规律作了系统研究。杨志勇(2018a)对40 年来的财税体制改革作了系统阐述。杨志勇(2018b)结合观念的转变,研究中国财政的40 年,其中涉及税制改革。此外还有对具体税制改革的研究成果,如樊勇、韩文杰(2018)对1979 年以来中国增值税的发展轨迹的梳理等。
    本文仅从经济、社会与国家治理三个视角,回顾中国税制走过的40 年,讨论其对中国未来税制改革的启示,思考中国税制的未来。
    一、 从经济视角理解税制改革
    经济决定税收,税收影响经济。没有丰富的税源,就不会有充足的税收。没有合理的税收,经济也难以增长。40 年来,经济与税收关系密切。从计划经济到市场经济的转轨,开放经济的发展,国企改革,现代化经济体系建设,都与税制改革紧密联系在一起。
    (一)计划经济与税制
    在计划经济时期,受“非税论”影响,中国形成极简税制。到20 世纪70 年代,中国只有寥寥几个税种,税收在财政收入体系中的地位较低。
    在公有制经济特别是国有经济可以提供大量企业收入作为财政收入的情况下,极简税制不是什么问题。
    税制在很大程度上只是为税收发挥收入上的拾遗补漏作用而存在的。公平问题主要通过生产资料公有制来解决。生产资料公有制决定了个人之间的资本性收入影响公平的因素不复存在。城镇居民依托于单位,差距很小的工资制度保证了居民之间收入只有较小的差距。农民依托于人民公社,工分制也大致保证了农民收入水平较为接近。这样,在城乡分割的背景下,税收调节收入分配的功能并不为社会所需要。宏观经济稳定的功能通过财政平衡以及财政、信贷、物资的综合平衡就可以实现,这里同样没有税收的用武之地。
    (二)对外开放与税制
    改革开放以来,经济建设成为国家的中心工作,这对税收制度建设提出新要求。对外开放需要有相应的税收制度建设。随着外资的引进,外籍个人在中国境内和港澳台地区居民在中国内地(大陆)取得的收入,即使中国政府不征税,他们回到所在的国家和地区还得补税。更重要的,这还涉及税收主权问题。因此,在改革开放刚刚起步的1980 年,中国即开征了个人所得税。个人所得税征收所依据的是第五届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国个人所得税法》。此次会议还通过了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国外国企业所得税法》。三部所得税法对应三种所得税,适应改革开放初期对外资和个人征税的需要。1991 年,《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》通过并生效,外资企业所得税制统一。对外资企业征收的还有工商统一税及其他税收,至此中国涉外税收体系初步建立。涉外税制从总体上看是一套优惠的税制,在特定时期促进了资本、技术和先进管理经验的引入。随着对外开放的深入,中国涉外税收征管体系转变为国际税收管理,适应了开放经济发展的需要。
    (三)国企改革与税制
    国内经济改革催生新税制。国有企业改革是经济改革的重要内容。为提高经济效率(特别是国有企业的效率)和规范财政与国有企业的分配关系,利润分配制度与税收制度改革同步进行,即实行两步“利改税”,从而打破了国企征税禁区,中国开始对国有企业征收所得税。在规范利润分配制度的同时,中国建立了以税收收入为主的财政收入体系,税收作用得到加强。
    (四)市场化改革与税制
    改革开放以来,中国流转税制建设的亮点之一是引进增值税,形成了以产品税、增值税、营业税为主的流转税体系。增值税的引进一方面是改革和开放相互作用的产物。经济改革需要解决产品税重复征税问题,需要寻找可以替代产品税的合适税种;对外开放使发达国家的增值税制度进入决策者视野。标准意义上的增值税具有中性特征,符合经济效率要求。正因如此,增值税后来成为了中国第一大税种,提供40%左右的税收收入。
    1984 年建立有计划的商品经济改革目标提出之后,中国加快了市场化改革的步伐。但由于对有计划商品经济的理解存在分歧,税收作用未能得到恰当发挥。
    企业所得税虽是规范财政与企业利润分配关系的重要税种,但税制所要求的强制性与固定性不能得到充分体现。其他税种的减免税也较为随意,“藏富于企业”“藏富于民”,税收收入流失严重,财政收入占GDP 之比下滑,财政困难与经济繁荣形成鲜明对比,“ 振兴财政”的口号也因此提出。中央向地方借款,严重影响中央财政权威性。更重要的是,中央财政宏观调控能力大受影响,不利于全国性公共产品和公共服务的提供。而且在这种情况下,政府部门为筹集收入所开展的各类“创收”行为,严重破坏政府维护市场的角色。
    市场化改革要求税收制度的规范化,要求税收收入占GDP 比重的合理,更要求政府在市场中扮演好相应的角色。
    经济的可持续运行要求进一步改革经济体制。1987年“国家调控市场、市场引导经济”的提出,是在探索对国家与市场关系的处理。1988 年开始,“治理经济环境、整顿经济秩序”,为了让经济秩序更加合理。经济运行效率要求明确市场的定位。1992 年社会主义市场经济体制改革目标的确定,对税制也提出了进一步改革的要求。
    (五)市场经济与税制
    发展市场经济要求市场主体公平竞争。公平竞争的环境要求税制对不同所有制经济一视同仁。这个任务是逐步完成的。1994 年的税制改革朝着这个方向迈出重要一步。这次税制改革之后,外资企业不再缴纳工商统一税,而是与内资企业缴纳同样的流转税,确立了以增值税、消费税与营业税为主的流转税制。
    1991 年外资企业所得税制统一;1994 年内资企业所得税制统一。在此基础之上,2008 年内外资企业所得税制统一。2009 年城市房地产税取消,外资企业和内资企业统一适用房产税。从此,内外资两套税制正式合一。不同市场主体适用同样的税制,意味着市场主体之间的税负公平,有利于释放市场活力。
    市场经济要求的不仅仅是统一的税制,而且还对税制建设提出了更高的要求。1994 年增值税制度的进一步规范和征收范围的扩大,致力于解决制造业产品税的重复征税问题。增值税制度定位为生产型增值税,适应当时宏观经济调控的需要。固定资产投资进项税额不能抵扣,虽不能彻底解决重复征税问题,但在抑制经济过热和保证财政收入上,起到应有的作用。增值税制度是逐步完善的。从2009 年1 月1 日起,生产型增值税全面转型为消费型增值税,固定资产的进项税额可以抵扣,但只限于机器设备。从2016 年5 月1日起,新增不动产进项税额可以抵扣,抵扣分两年进行,总体上看,消费型增值税制此时已基本确立起来。固定资产进项税额即时抵扣和留抵税额退税之后,消费型增值税真正确立。
    营业税改征增值税改革从2012 年1 月1 日上海的交通运输业和部分现代服务业试点开始,到2016 年5月1 日,覆盖了全部原征收营业税的行业。增值税全面取代营业税,重复征税问题得到进一步解决,有利于经济效率的提高。当前,增值税制度在进一步完善中,税率档次过多,在一定程度上影响了中性作用的发挥;营改增试点最初强调税负不增加,采取了税负平移的方式设计增值税制,也留下了进一步改革的空间。金融业增值税制的完善,是其中一个重要问题。而完善增值税制度,最核心的任务就是简化税率结构,让对增值额征税的原理尽可能实现。2018 年,中国确定增值税税率三档并两档的改革方向。当年5 月1 日起,17% 和11% 的两档税率分别下调至16% 和10%,向目标迈进一大步。增值税制存在的问题还需要通过立法来解决。
    (六)现代化经济体系建设与税制
    建设现代化经济体系,不仅需要公平税负,而且还要求税制从总体上有利于经济的高质量发展。其中的重要内容之一是税收能够促进宏观经济的稳定。这就要求税制按此要求不断优化。
    宏观经济调控的目标是宏观经济稳定。在计划经济时期,宏观经济稳定主要依靠计划手段,实行的是行政式调控。随着市场化改革的启动,税收在宏观调控中的作用得到了强化。建筑税以及后续的固定资产投资方向调节税,既体现产业政策,又调节固定资产规模,与采取行政手段压缩投资规模异曲同工。这种名义上采取市场形式的税收手段,与真正的市场手段是有差距的。在市场经济中,自动稳定器和相机抉择的财政政策较为常见。自动稳定器的作用更是通过财政制度的设计来实现的,这在税收上主要体现为累进的个人所得税制。当个人所得税收入占比达到一定水平时,自动稳定器作用才能更好发挥。改革开放初期一直到1994 年,个人所得税收入占税收总收入之比几可忽略,税收的自动稳定器作用没有发挥的机会。1994年后,个人所得税收入快速增长,税收的自动稳定器作用有了发挥的空间。但与发达国家相比,个人所得税收入占税收总收入的比重依然偏低,即使在2017 年也只有8.3%.因此,税收自动稳定器作用的发挥还比较有限。相机抉择也可以采用税收方式。减税属于扩张性财政政策。2018 年,各种减税降费政策的实施,促进了宏观经济稳定目标的实现。减税政策的落实与税制改革常常联系在一起。中国税收政策与税制的完善方向是一致的。从经济的视角来看,税制已越来越成为改善营商环境的一个重要指标。
    二、从社会视角理解税制改革
    随着市场化改革的深入,计划经济时期赖以维持公平状态的制度已无法发挥作用。40 年来,税收在促进社会公平正义、资源综合利用、环境保护等方面发挥着重要作用。
    (一)缩小区域差距与税制
    税收在缩小区域差距上发挥了积极作用。区域性税收优惠政策中,经济特区、沿海经济开发区、高新技术开发区等的税收优惠政策主要是鼓励特定区域经济和高科技的发展,更多属于促进经济增长的税收政策;促进西部开发、东北振兴、中部崛起等的税收优惠政策,属于缩小区域差距的政策。例如,促进西部大开发的税收优惠政策从2001 年开始,2010 年后又延续10 年,它促进了西部地区鼓励类产业和优势产业的发展。所实施的企业所得税和关税优惠政策覆盖的地区不仅包括西北、西南地区,还覆盖了内蒙古自治区和广西壮族自治区、湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、吉林省延边朝鲜族自治州。1 又如,2004 年7 月1 日开始在东北地区先行试点的企业所得税优惠政策,内容包括提高固定资产折旧率、缩短无形资产摊销年限和提高计税工资税前扣除标准;2 增值税从生产型向消费型的转型改革也是先在东北试点。再如,资源税从量计征改从价计征从新疆开始,再往西部地区和其他地区推广,为经济相对落后地区增加了财力,促进当地公共服务的改善。
    (二)缩小城乡差距与税制
    缩小城乡差距是发展中国家在发展过程中普遍面临的难题。从农村税费改革试点开始,到农业税减免,直至取消农业税,税制改革为城乡差距的缩小作出了重要贡献。
    2000 年,安徽率先在全省范围进行农村税费改革试点。同时,许多省(自治区、直辖市)选择若干县(市)进行试点。2001 年,江苏在全省进行农村税费改革试点。
    2002 年,国务院确定河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海和宁夏16 个省(自治区、直辖市)为扩大农村税费改革试点省。2003 年,改革在全国推广试点。
    农村税费改革主要内容包括“三个取消”(屠宰税、乡镇统筹款、教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性资金),一个逐步取消(调整农业税政策和农业特产税征收办法,规定农业税税率上限为7%)和一项改革(改革村提留征收和使用办法,以农业税税额的20% 为比例征收农业税附加,替代原来的村提留)。改革的目标是借此建立一个以农业税、农业特产税及其附加,以及村级“一事一议”筹资筹劳为主要内容的农村税费制度框架。
    2004 年,中国有28 个省份免征农业税。据统计,免征农业税、取消除烟叶税外的农业特产税可减轻农民负担500 亿元左右,2005 年约8 亿农民受益。2005年12 月29 日,十届全国人大常委会第十九次会议决定,自2006 年1 月1 日起废止1958 年开始施行的《农业税条例》,全国取消农业税(仅保留了烟叶税),这与财政增加农村投入,建设新农村的政策一起,形成了“多予少取”的惠农政策,有利于缩小城乡收入差距,有利于改善收入水平相对较低的农村居民的生活状况。
    取消农业税之后,一些搭车收费也相应取消,农民实际得到的实惠大大超过农业税自身的负担。取消农业税,还为建立统一的城乡税制迈出了重要的一步,也为乡村振兴计划的落实和农村发展打下坚实的基础。
    (三)促进社会公平与税制
    个人所得税具有调节收入分配的功能。1980 年建立的个人所得税制有对外开放维护国家主权的直接目标,同时也有利于收入再分配的进行。个人所得税采用超级累进税率,天然具有收入分配功能。由于个人所得税征收覆盖面窄,当时中国境内居民收入几乎都够不上个人所得税每月800 元的费用扣除额。随着工资制度改革和市场化改革的推进,个人收入差距开始拉大,但收入水平总体还是偏低,因此有了工资薪金所得每月400 元扣除标准的个人收入调节税(仅对中国境内居民征收)。个人收入调节税是一种综合与分类相结合的所得税,比属于分类所得税的个人所得税更能促进公平目标的实现。城乡个体工商户的出现,为经营者带来了更多的收入,有必要对此加以调节,城乡个体工商户所得税因此开征。
    收入分配作用的发挥要求个人所得税制随经济社会环境变化而与时俱进。1994 年,个人所得税、城乡个体工商户所得税、个人收入调节税统一为新的个人所得税。从2005 年开始至今,个人工资薪金所得费用扣除额经历了1 600 元、2 000 元、3 500 元和5 000 元的变化。免征额的连续提高,对应的是生活成本费用的上涨。作为对收入扣除成本费用之后的余额进行征税的所得税,需要充分考虑生活成本费用,这样的税制才更公平。2018 年个人所得税法修正,2019 年1 月1 日起,有专项附加扣除的综合与分类相结合的个人所得税制正式实施。对综合所得征税,更有助于公平目标的实现。同时,现代个人所得税制度也在逐步确立起来。
    (四)就业、社会保障与税制
    税收与就业关系密切。税收促进经济增长,带来就业总量的增长。40 年来,企业所得税税率的演变轨迹清楚地表明税制对企业发展的贡献。在全球视野下进行的企业所得税制改革,让企业税负逐步趋向合理,促进了企业的发展,从而为就业作出巨大贡献。特别值得一提的是,促进小微企业发展的税收优惠政策,包括提高增值税和营业税起征点、企业所得税优惠政策等,意义更是重大。小微企业吸纳了大量就业,但多数没有很强的经济实力,要它们承担同大企业一样的税负是不公平的。对小微企业实行税收优惠政策,有利于小微企业的发展。小微企业中大量是民营企业,对小微企业实施税收优惠政策,在很大程度上也是鼓励民营经济发展的税收政策,有利于充分就业政策目标的实现。
    就业与社会保障是紧密联系的。社会保险费,距离社会保险税,仅仅一步之遥。2018 年国税地税征管体制改革不断深化,从2019 年起,税务部门负责征收社会保险费。以此为契机,研究将社会保险费改为社会保险税,并确定合理的税收负担水平,使税制更好地为社会保障事业作出贡献。
    (五)资源综合利用、环境保护与税制
    从社会发展的视角来看,资源综合利用和环境保护都是重要的目标。40 年来的税制改革,注意发挥税收在促进资源综合利用和环境保护上的积极作用,促进了经济社会高质量发展。
    资源税从20 世纪80 年代开征伊始就以调节级差收入为己任。富矿与贫矿相比,有着级差收入,因此矿产资源的开采者更愿意去开采富矿。资源税就是为了调节这种行为选择而开征的。但是,资源税税负偏轻,在一定程度上妨碍了资源税促进资源综合利用目标的实现,资源税由从量计征改为从价计征,并扩大了征收范围(包括水资源税试点),这些都将进一步促进资源税促进资源综合利用功能的发挥。
    成品油消费税税率的提高也有助于资源的综合利用。例如,我国在2014 年11 月至2015 年1 月连续三次提高成品油消费税税率。而消费税的其他方面以及其他一些小税种(例如车船税等)也有促进资源综合利用的作用。
    走进新时代,生态文明建设显得尤为重要。2018年1 月1 日,环境保护税开征,这有助于税收更好地发挥促进生态文明建设的作用。
    三、从国家治理视角理解中国税制改革
    财政作为国家治理的基础和重要支柱,离不开税收的支持。税收在国家治理中的作用,首先体现为税收是国家收入的主要形式。现代国家要求有与国家治理现代化目标相一致的税收制度。
    (一)税收在国家治理中的地位与要求
    税制改革目标方向正确,但选择的具体税制并非完全符合要求。奖金税、烧油特别税、国营企业调节税、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税(建筑税)、筵席税等曾经存在的税种,后均被淘汰。这些税种的开征就当时的经济和社会发展目标而言,都是很明确的,后因税种自身的缺陷,或因经济环境的变化,最终未能实现原先设定的目标。它们的退场,不等于它们没有发挥过社会功能。在肯定历史作用的同时,我们也要清楚地看到这些税种与国家治理不相适应的一面。可以说,随着国家治理体系和治理能力现代化目标的提出,中国税制亟待按照国家治理现代化的新要求进一步深化改革。
    (二)税收法治化与税制
    国家治理的现代化与税收法治化建设的方向是一致的。只有法治化的税收,才能承担起国家治理现代化中税收应有的职责。从形式上看,征税的依据应该是立法机构制定的税法。人大授权立法适应特定时期经济社会环境多变的情形。随着社会主义市场经济体制的日趋完善,经济社会环境越来越可预期,税制也应该更加稳定,以减少税制变化对市场经济主体决策的不确定性影响。立法法的修改,要求新开征税种、税率的变化都通过立法程序。中国要实现税收法治化的目标,意味着目前实施的各类税收条例或暂行条例多数需要升格为法。这不是简单的“条例”或“暂行条例”变为“法”,而是对现行具体税制的完善。不能适应现实需要的税种需要取消,税负不合理的需要降低税负,税制需要从多方面进行完善。
    (三)更多人参与的税制改革
    国家治理现代化意味着治税理念的根本性变化。
    国家治理现代化,意味着税收事务作为公共事务,需要有更多的个人参与决策。只有得到充分的民意支持,只有通过法治化程序考验的具体税制,才可能真正落地,得到真正的遵循。在这个关键阶段,直接税的具体税制设计与征管是一个至关重要的问题。个人所得税改革中的争议,表现在大众对个人所得税的定位选择上,表现在它的实际作用上。每个人拥有的税收专业知识不同,决定了对同样问题完全可以有不同的看法。而税收问题的特殊性就在于人人都可以就此发言,但实际上税收问题的讨论又是有一定学科门槛的。随意发言所形成的舆论,可能误导决策。
    这种发言代表了一种声音,重要的不是停止发言,而是要通过税收知识的普及,让发言更能把握住税收问题的实质,让税收事务的决策建立在科学的基础之上。
    从社会上所进行的间接税税负大讨论中,我们可以清晰地看到,税收基础理论乃至一些最基础的税收知识的普及还亟待加强。
    (四)房地产税改革:国家治理现代化的一大挑战
    十八届三中全会要求加快房地产税立法并适时推进改革。这意味着房地产税一定会开征,需要讨论的是房地产税以什么方式开征以及开征的时机选择问题。
    房地产税是什么?各界不乏争论。与地方税体系构建联系在一起的房地产税只能是有丰富税源的房地产税,而不会是其他。按此,房地产税应该是对所有房地产以评估值为基础征收的一种税(廉租房等等极少数房地产例外)。各种每个人每个家庭可以免征多少面积的方案,看似有利于房地产税的出台,但也会带来税源的萎缩难题,而这与作为地方税体系主要税种的要求是有矛盾的。每个人每个家庭可以免征多少面积显然有利于房地产税的出台,但这还会带来征税的公平问题。不同区位的房地产价格差距较大,如果以面积核定免征额,那么房价高的地方可以免征的金额远超于房价低的地方。如果一个人或一个家庭拥有多所住房,那么理性的选择是扣除单价最高的住房。这样,就可能带来拥有不同区位住房的个人(家庭)免征额上的不公平。不公平的结果就是房地产税不易为纳税人所遵从。房地产税还面临房价上涨较快,房东收入上涨慢,因而无法支付房地产税的难题。福利分房群体和在房价相对较低时期购房的个人(家庭),如果后来没有好机会带来更多的收入,那么他们要支付房地产税就可能面临难题。房地产税对房地产市场的影响也不可低估。充分考虑房地产税开征可能带来的冲击,是为了让房地产税开征之后更加平稳运行。如果房地产税开征之后,由于这样那样的原因征管不能顺利进行,那么这可能严重破坏政府的公信力,对于国家治理造成根本性的损害。
    (五)治税理念与税制
    从国家治理的视角来看,适应现代化需要的税制还应该税负合理。对于中国来说,大国轻税的理念需要尽快确立起来。轻税不等于无税。轻税是相对而言的,轻税的实质是政府成本的最小化。现代政府是高效政府,要求政府成本最小化,这与轻税的实质要求是一致的。对于中国来说,轻税的条件较为完备。国有经济、国有资源、国有土地均可以提供收入,公共产品和公共服务具有规模经济优势。合理税负应大致能满足支出的需要。当然,这里的支出与收入一样,都是有约束的。预算对支出有直接的约束。
    税制改革应该适应新时代发展的需要。随着人民生活水平的提高,对美好生活的需求日益增长,社会主要矛盾发生转变,税制也应与时俱进。促进实现消费升级的政策目标就会对消费税以及其他相关税制改革提出新要求。
    (六)新经济与税制
    宏观税负确定之后,就有了收入方式的选择问题。
    因应经济社会环境的变化,互联网+、大数据、人工智能等的发展,都会对税制优化提出新要求。适应工业经济时代的具体税制,是否能适应新经济的挑战,是现代税收制度建设必须深入考虑的问题。总部经济所带来的税源转移问题,在工业经济时代就存在。互联网经济的发展导致税源往交易平台所在地转移,进一步凸显了税源转移的问题。不同地区之间如何划分税源?这是一个只要中央和地方税收收入划分调整就可以解决的问题,还是需要重新设计税制才可以解决的问题?将收入集中划归中央,地方税源争夺不复存在,但不同地方的财政问题将如何解决?是否需要设计新税种,以更好地适应复杂多变的现代社会发展需要?
    这些都需要在不断深化改革过程中找到答案。
    四、40年中国税制改革的启示与思考
    (一)税制与社会稳定
    40 年来,市场对税负反应的敏感度在发生变化。
    以往市场化程度不高的企业不能对税收作出充分的反应,甚至对税负感受不深。随着市场经济的发展,这种状况正在发生改变。这意味着过去反应不灵敏的经济主体现在会有所反应。40 年来,中国税制的重点在企业税制,这样的税制设计不同于直接面向自然人的税制,自然人税负感受有缓冲带,税制改革总体平稳,但也要注意到,少数税收政策的出台曾引起社会热议。
    这种热议是社会主义国家民主的正常体现。同时,我们也要从中寻找到社会关注点。能引发热议的税收政策调整多数是与企业和居民生活关系密切的税种,是税负比较容易感受到的税种。个人所得税是对自然人课税,2019 年中国开始实施有专项附加扣除的综合与分类相结合的个人所得税制,对个人和家庭有很大的影响。按照计划正在加快立法的房地产税,也是对自然人课税。与个人所得税相比,房地产税的纳税人有许多不会直接产生收入流,其征收难度可想而知。
    有人认为征税是政府行为,没有必要过多征求民意。这种想法不仅不能见容于现代国家治理理念,而且是极其有害的。这样设计出来的税制遵从度可能很低,税制公信力可能受到影响,更要警惕的是其中可能蕴含的国家治理风险。20 世纪90 年代初英国撒切尔夫人政府开征人头税,最终导致撒切尔夫人下台。日本政府当年为了提高消费税税率,费尽心机,最后才将5% 的税率提高到8%,而没有一步实现10% 的目标。
    法国马克龙政府2018 年税制改革引发的骚乱,再次说明税收事务不能不小心应对。
    (二)影响税种存在的因素
    一种税的存在,可以从财政、效率、公平和宏观经济稳定四个方面找原因。财政是最直接的原因。如果一种税存在不是为了财政收入,那么这样的税在很大程度上也没必要存在,多数情况下,它所要实现的公共政策目标是有替代方案的。一种税可能无法同时满足四个方面的条件,但至少应能满足其中的两个,否则这样的税种就没有太大的存在意义。现代税制还要防止税种功能的误用。适合作为地方税的税种,是难以承担起收入分配(调节贫富差距)功能的。房地产税是地方税,将它与调节收入和财富差距联系起来,结果可能适得其反。增值税更适合作为中央税。在互联网经济下,税收收入与税源分布不合理的问题不仅仅是总部经济问题,平台交易所引发的税源转移,对增值税收入归属有很大的影响。公司机构所在地直接影响税收收入,有些地方因此要求公司在当地设立子公司,这样税收收入的归属扭曲了公司的组织结构,可能增添公司的经营成本,偏离了税制设计的初衷。
    税收收入归属本身不是税制设计问题,但政府间收入的纵向和横向划分已经影响到市场在资源配置中决定性作用的发挥,这就要求统筹考虑税收收入的归属对企业决策的影响。另外,在税种的选择中,新税种的出现,也可能对税制结构产生深远的影响。
    (三)税制决策的科学化
    国家治理的现代化意味着公共决策的法治化、民主化和科学化。科学化要求对税制的经济社会效应有全面的把握。引入公共政策效应评估,防范公共政策风险,是包括税制改革在内的公共政策选择必须充分考虑的问题。这就需要实实在在的专业知识支撑下的专业决策。
    应对气候变化、加强环境保护需要对气候变化、环境污染等的成因有充分的掌握,否则贸然动用税收工具,不仅无助于问题的解决,而且会让问题变得更加复杂。气候变化在科学上还有不少的争论。中国著名科学家竺可桢(1972)根据中国历史文献,研究中国古代气候,考察了近五千年来中国气候变化的历史,发现殷、周、汉、唐时代, 温度高于现代,一些亚热带植物在北方有分布。这已清楚地说明气候变化不能简单地以“变热”来作为结论。雾霾严重影响人们健康,但如何有效治理仍然需要深入研究。对工业排放污染用环境保护性质的税收来调控有效,还是让工厂采取措施减少排放更有效?如果是后者,解决私人成本和社会成本不一致的问题更需要规制手段,而不是碳税或其他税收手段。
    40 年中国税制的演变,是随着改革开放事业的发展而进行的。中国从计划经济走向市场经济,中国税制有了根本性的变化。因应经济全球化和全球治理格局变化,中国的涉外税制走向国际税收管理。展望未来,中国税制将在促进经济效率、社会发展和国家治理现代化中扮演更加重要的角色!

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