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杨志勇:耕地占用税:未来可能融入房地产税

点击次数:59  更新时间:2019-11-07 00:00 

    一年之计在于春,当与农业的发展有密切关系。农业是国民经济的基础。民以食为天。没有农业,何来粮食?在农耕技术和国际经济环境未发生根本性变化的条件下,耕地的多少直接决定着粮食的产量,决定着粮食的可供水平。
    耕地占用税在中华人民共和国的18个税种中,只是一个很小的税种。它所提供的财政收入极为有限。2018年耕地占用税收入1319亿元,全部税收收入的0.84%,连一个百分点都不到。2018年耕地占用税收入同比下降20.2%,而同年税收收入156401亿元,同比增长8.3%,也可见耕地占用税的未来收入演变趋势。
    耕地占用税于1987年4月1日开征,依据是《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》。这一暂行条例于2007年12月1日修改,并于2008年1月1日起生效。暂行条例修改的最主要内容是税额标准提高了4倍。2018年12月29日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国耕地占用税法》,并将于2019年9月1日起施行。耕地占用税法关于税额规定的主要内容和暂行条例基本相同。
    耕地占用税是从量计征的一种税。耕地占用税以纳税人实际占用的耕地面积为计税依据,按照规定的适用税额一次性征收,应纳税额为纳税人实际占用的耕地面积(平方米)乘以适用税额。耕地占用税采用地区差额幅度税额,不同地区的税额标准不同,人均耕地少的地区(以县、自治县、不设区的市、市辖区为单位)税额相对较高。人均耕地不超过1亩的地区,每平方米为10元至50元;人均耕地超过1亩但不超过2亩的地区,每平方米为8元至40元;人均耕地超过2亩但不超过3亩的地区,每平方米为6元至30元;人均耕地超过3亩的地区,每平方米为5元至25元。由于不同地区税额有较多交叉,理论上每平方米10元至25元可以适用于各地区,当然现实中各地选择不同的税额。
    2007年耕地占用税暂行条例修改的中心内容是提高税额标准。当时有关方面从四个方面作了解释:一是物价上涨,二是地价上涨,三是实行最严格的耕地保护政策,四是更多地筹集用于“三农”的资金。与1987年相比,2007年物价和地价都有较大幅度的上涨,这是税额上调的理由,但与2007年相比,2018年物价和地价的涨幅也不小,为什么税额就没有同步上涨呢?2006年3月第十届全国人大四次会议上首次提出并通过18亿亩耕地保护红线标准,这一标准迄今未作变化。在城镇化进程中,耕地保护形势更加严峻,如果要发挥耕地占用税的调节作用,税额理应提高。与2007年最大的不同是,用于“三农”的资金不一定只来自耕地占用税。随着公共财政建设深入人心,更多的财政资金投入“三农”;财政制度的现代化更是要求城乡公共服务的均等化,因此政府可以用其他税收收入来促进“三农”问题的解决。政府“三农”的投入,早就远远超过耕地占用税收入。套用2007年耕地占用税制变化的解释框架,唯有这一点可以解释耕地占用税税额不上调。
    一种税是否有必要继续存在,取决于其最初设定的目标能否实现以及实现的程度。耕地占用税开征伊始就旨在合理利用土地资源,加强土地管理,保护耕地,这一目标迄今未变。耕地保护,需要解决多少耕地合适的问题。18亿亩耕地红线的划定,说明在这个问题上,相关方面所给出的答案。最简单直接的耕地保护,莫过于让耕地继续作为耕地。如果不批准对耕地占用,那么这样的耕地保护政策就是最有效的吗?耕地保护的目标是保证粮食安全。粮食供应问题一直有争论。进口粮食是进口耕地,但争议在能否顺利进口,以及进口粮食的价格之上。
    耕地占用税提高了占用耕地的成本。占用耕地是否可行,取决于占用之后的收益之大小。如果占用耕地的收益大于成本,那么耕地同样可能被占用。耕地占用税保护耕地的作用可能不容易体现。土地利用的税收成本除了一次性的耕地占用税之外,还有后续的城镇土地使用税等税种。利用土地者必然要综合考虑税收成本。由于耕地占用税税额占土地开发成本的比例随着地价的上涨而不断下降,耕地占用税是否还有必要存在就值得讨论。在上世纪80年代,税收杠杆重出江湖,一系列调节经济行为的税种横空出世,如为调节吃饭的筵席税,为调节烧油的烧油特别税,为调节奖金发放的奖金税,为调节固定资产投资方向的建筑税等等。而今,这样的税种多数已取消。
    实际上,耕地占用税的诸多政策目标完全可以通过其他公共政策工具来加以实现。耕地占用税是一个小税种,在最初开征的数年中,征管就遇到很大的挑战,这给未来的税制改革提供了一定的启示意义,值得我们去总结和反思。耕地占用税从财政的农税部门征管,再到地税征管,又到国地税合并之后的税务部门征管,同样有许多经验可以总结。从税种自身所提供财政收入的功能来看,耕地占用税在未来很可能需要融入房地产税,而不必单独征收。

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