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易宪容:出台房地产税是重大的利益关系调整

点击次数:59  更新时间:2018-09-08 09:20 

    对于征收房地产税的讨论与研究,我在2005年就参与其中,也就此写过不少报告。所以,对此问题不厌其烦地关注与研究了十几年。最近发表在《探索与争鸣》(2018年第4期)上的《关于中国房地产税的几个重大理论问题研究》基本上是我对这个问题的一个理论总结(论文有15000字)。在我的论文中,基本澄清了市场流行的一些似是而非观点。
    不过,我们也应该看到,为何一谈到要征收房地产税,市场上的争论就会风起云涌?什么似是而非的观点都会蜂拥而出,甚至于这些言论还会大行其道。何也?
    一则尽管房地产市场已经发展十几年了,但是对中国许多人来说,它仍然是一个新的事物,绝大多数民众对其内里还不很了解,所以,绝大多数人只能顺着自己利益来理解各种似是而非的观点。
    二则更为重要的是,任何制度规则的出台,都是一种利益关系的调整。而出台房地产税更是一项重大的利益关系调整。那么面对这种重大的利益关系调整,不同的人总是会以不同的方式来维护其利益,来赞同或反对房地产税的出台。在一个民主自由的现代社会,这本来是最正常不过的事情。但是,那些煽动性的似是而非的观点一旦成为政府政策基础,当然会严重侵害绝大多数人的利益,让少数人利益得到保护或伸张。所以,社会大众对此得保持足够的警惕,知识界也得对此进行更为深入的研究与宣导。
    比如,最近政府的房地产税征收政策估计很快就要出台,就有人出台说什么征收房地产税要解决15个问题,否则政府就不应该征收房地产税。比如,商品房70年产权问题、中国土地制度问题、房地产税不足补偿土地出让金收入问题、征收房地产税无法遏制房价上涨问题等等。
    这些问题看上去是条条是道,但不仅问题似是而非,而且这些讨论既没有学理内在逻辑,也没有经验上依据,多以信口雌黄而已。比如,征收房地产税一定要把住房界定为私有产权吗?这是市场上一直流行的观点。说什么当前中国的商品房只有70年产权,所有权在政府手上,政府根本就没有理由征收房地产税。但是从各国的经验及法律来看,征收房地产税,是针对所持有的财产征税,并不在于是私有产权还是共有产权,并不在于所有权还是使用权,都可以财产税的方式来征收房地产税,更何况中国商品房早已经把全部权能归为住房持有者(比如实质所有权、使用权、转让权、剩余索取权等)手中,最近人大通过的《民法典》就明确规定商品房70年后可以自动免费续期。个人持有的商品房什么权利都掌握在住房持有者手上,其收益都归个人所有,但住房持有的社会成本则不需要承担,这岂能是现代社会的公平原则?个人持有的商品房如果没有现代社会的各种服务岂能有价值?平常,我们居民一点点工资收入、稿费劳务收入都得征收个人所得税,为何中国居民持有的巨额住房财产则不要征收税?这就是当前中国房地产市场问题丛生、投机炒作盛行、居民收入严重分配不公的根源所在?可以说,目前中国的房地产市场税收制度是全世界最差的制度之一,它也是当前中国房地产市场问题丛生的根源,政府不从这里入手,要解决当前中国房地产市场的问题是根本不可能的事情。
    还有,中国的土地制度是不合理,特别是《中国城市土地管理法》这更是一种“恶法”。这种土地制度不仅造成了中国土地市场混乱,也造成严重的社会分配不公,也是地方政府官员贪污腐败的工具。可以说,政府少数官员巨额贪污,城市周边的农民一夜暴富,城市房价不断推高等都与这种土地制度有关。但是,我们却不能够因为当前制度初始条件不足,就不需要进行征收房地产税。
    因为,任何新的制度安排永远是不可能出现在真空中,也不可能建立在纯粹的理想国基础上,如果这样,新的制度安排永远无法设立。因此,现有的土地制度是要修改,但不能因为中国土地制度问题而不出台房地产税,这是两个方面的问题。
    至于有人说,出台房地产税不能够遏制高房价的问题,这更是比较扯的问题。
    因为,如果政府出台的房地产税只是针对遏制高房价这一个目标,那么遏制高房价可能是易如反掌的事情。只要足够高的税率,把房地产投机炒作驱赶出去,高房价岂能不下来?但房地产税作为一种财产税,它的基本功能不是在这里。国外实践已经证明,在市场经济体制下,征收房地产税是市场经济的法则(用者自付原则),它是促进现代国家治理(确立纳税人意识及约束政府权力)和推动现代社会文明的重要方式。所以,中国社会要走上现代化,就得完善各种税收制度,而征收房地产税是其中的一种方式。所以,房地产税并不是要不是征收的问题,而是是不是出台一部公平公正的房地产税问题。
    所以,房地产税的公平公正是现代税收的基本原则,也是房地产税能够顺利推行的前提。它也是国内税收改革成功的关键。那么如何才能保证房地产税的公平公正呢?从国际上的经验来说,不仅房地产税的发展模式具有多样性,而且一种成熟的房地产税制度形成往往都需要一个漫长的过程,再加上房地产税的内涵及功能的丰富多样性,这就要求中国在设计房地产税时,首先要从中国的初始条件出发,比如启动房地产税征收的设计先把侧重点放在保证居住正义、遏制房地产泡沫及调整收入分配关系上(比如韩国的房地产税),然后在房地产税成熟的过程中逐渐加入其他功能。因为只有把当前这些房地产市场问题处理好了,其他房地产税的功能才能得以发挥。否则,如果一开始就以开征房地产税的一般模式设计,可能会事半功倍。或者说以开征房地产税的一般模式设计,但其功能实施分阶段进行,给社会一个清楚明确的政策预期。
    其次,房地产税是一种受益税,也是一种地方税。在欧美发达国家,农村与城市、城市与城市之间经济发展的差异不会十分巨大,而且也是市场长期演进所致,把房地产税作为一种地方税不会严重伤害政府公共服务的均等化。但是中国的农村与城市、城市与城市、区域之间经济发展差异十分巨大。而且这种差异很大程度又是以往计划经济人为造成的,经济资源以权力为主导向少数城市聚集。国内不少城市的房屋价值就是这种权力聚集资源的结果。
    所以,房地产税既有中央政府管理部分与有地方政府管理的部分,特别后一部分要逐渐地推行。比如房地产税可分为商业房地产税及住宅房地产税,住宅房地产税又以价格来界定高端住宅房地产税(比如以每平方米2万元为界)及一般住宅房地产税。对于商业房地产税及高端住宅房地产税,可由中央政府管理及制定税率,地方政府征收,统一缴纳至中央政府,并由中央政府进行转移支付让全国人民共享。一般住宅房地产税划归地方政府管理。否则,即使设计好了区域性最为公平公正的房地产税,也容易导致严重的马太效应或政府公共服务严重的不均等化。
    再次,对城市土地管理制度及出让金制度全面改革。先是对土地出让金的概念正名,确定其为土地的交易价格;建立全国性的土地基金,把公有土地出售的资金划归全国性土地基金所有,由中央政府预算统筹,让全国人民共享;改革现有的城市土地管理制度,让更多农村集体土地进入市场等。
    最后,加强与完善关于房地产税的基础制度和基础设施建设。如制定《住宅法》,把十九大报告对房地产市场的定位(只住不炒)固化法律制度上,因为这是未来中国房地产市场持续稳定发展的根本所在。对中国房屋进行全国性的普查,建立起全民共享的房屋信息系统。对不同类型的房屋清理正名,清理历史遗留问题。清理简化现有房地产税收制度。政府要加强对民众开征房地产税的教育,以便让国人对房地产税有更多的了解等。这些基础性制度安排对启动房地产税征收非常重要。
    中国房地产市场已经发展十几年了,现在推出房地产税早已经是太晚的事情了,房地产市场的许多问题并由此而生。因此,当前并非应该争论“是不是推出房地产税”的问题,而是如何推出一部公平公正的房地产税的问题。这才是当前房地产税问题争论的核心所在。

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