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薛钢:房地产税改革应以提升财政收入功能为主

点击次数:59  更新时间:2018-09-22 09:20 

    房地产税在很多国家都是地方政府取得财政收入的主要税种;房地产税作为财产税的一种,还可以起到调节财产分配和优化资源配置的作用。
    房地产税可以提高房地产保有成本,从而促进房地产资源的合理流通,实现房地产资源的节约集约利用。
    房地产市场的发展存在自有的规律,尤其是房地产的供需,通过一个税种扭转房地产市场的基本状况,早就被证明是无效的。
    最优的房地产税制应该是同时兼顾财政收入、社会公平与资源配置的三种功能,但是受制于不同的影响因素,我国现阶段房地产税还不具备充分实现三大功能的可能性。
    从房地产税制改革的方向分析,其内在功能的体现应该有所侧重,改革中的房地产税应该以财政收入为主,社会公平为次,资源配置为末。
    一、房地产税的理论功能
    作为一个单行税种,与其他税种相比,房地产税的特殊性更在于其征收范围与征收环节,一是征税对象是房地产,这是目前中国家庭财产布局中最大比例的部分;二是在持有环节征收,即对家庭主要财富的存量进行征税。它具备基本的税收功能,即财政收入功能与经济调节功能,而后者又包括了对收入分配公平与资源配置效率的基本追求。因此,理论上,房地产税应该具备财政收入功能、社会公平功能与资源配置功能。
    (一)房地产税的财政功能
    房地产税在很多国家都是地方政府取得财政收入的主要税种,主要原因在于:
    一是房地产税税收收入与支出的对应性很强。从性质上来说,房地产税具有受益税的特点。房地产税是公众为享受到政府提供的公共服务而支付的一种成本,其享受到公共服务优劣跟区域位置是紧密相关的。通过房地产税,地方政府可以很容易地将税收收入与当地公共服务有效地对应起来,提高公共支出的效率。同时,由于房地产税是地方税收,地方政府在一定程度上具有支配权,相比财政转移支付,房地产税能促使地方政府更加有效地根据当地需求提供更好的公共服务。
    二是房地产税的稳定性强。与所得税或者流转税不同,房产不同于一般的商品,由于房地产的固定性与长期性,由于房地产税的计税依据为房地产评估价值,其税收入弹性比较小,在经济周期中的波动会小于商品价格和现金收入,因此税源具有可观察性且易于征管。
    三是房地产税税收收入归属清晰。流转税则因其具有极易转嫁的特点,存在着税负承担者与税收获得者不匹配的问题,有悖于税收公平原则。而房地产税课税对象是房地产,房地产具有区域位置相对固定的特点,因此有利于政府间清晰划分税收收入归属权;而且,地方政府在获取房产保有信息方面具有先天的优势,房地产税由地方政府负责征收可以更大程度上降低征收成本、提高征税效率。
    (二)房地产税的经济调节功能
    除了有效筹集地方政府收入外,房地产税作为财产税的一种,还可以起到调节财产分配和优化资源配置的作用。
    从收入分配角度,一般来说,直接税比间接税能更好地承担调节收入分配的职责。房地产税属于直接税,是针对存量财富征收的一个税种。在公众所持有的财产中,不动产价值含量高,可以作为衡量个人税负能力的一个重要标准。并且,房地产具有不易被隐藏的特点,这些都为针对不动产征收的房地产税的收入分配调节功能奠定基础。
    从资源配置角度,由于房地产具有资源和民生属性,如果仅靠市场调节,很可能会产生大量房地产资源集中在少数人手中的现象,从而造成资源分配的不均以及随之而来的社会问题。而房地产税可以提高房地产保有成本,从而促进房地产资源的合理流通,实现房地产资源的节约集约利用。同时,房地产税还可以通过税收资本化,即政府对房地产的征税行为会影响潜在购买者对房地产的估价趋势判断。
    二、影响房地产税功能发挥的制约因素
    (一)影响财政收入功能发挥的因素
    房地产税的财政收入功能主要受到财税环境与征管体系因素的制约。首先,税收辖区内的房地产数量及价值无疑直接决定了房地产税的基本规模。很明显,税收辖区内的房地产数量与价值与本辖区经济发展状况密切相关。而且,尽管房地产税的税基宽阔,具有很大的税收潜力,但是与转移支付以及非税收入等相比,也具有更大的征收成本,有关税收努力会大大减弱,收入效应将受到抑制。其次,房地产税征税范围极广且以评估价值为计税依据,这种特殊性决定了在所有税种中,房地产税收入功能的有效发挥最依赖税收管理的有效性,而绝不仅仅是税制要素的设定。
    (二)影响社会公平功能发挥的因素
    从理论上来讲一个公平的税制应包括横向公平和纵向公平,横向公平应是指普遍征税,而纵向公平是指能力负担,选择有负担能力的人征税,并通过制度设计使具有不同负担能力的人承担不同税负。对房地产税而言,横向公平取决于征收范围是否覆盖所有房地产,纵向公平则取决于实际税率是否具有累进性。很明显,正因为如此,对于新房与旧房的平衡,对于税率的差异性以及免税范围的具体设计均直接影响到社会公平的实现程度。更为重要的是,房地产税本身也具有恶化社会公平的潜质,例如通常认为经营性房地产的保有税税率通常高于非经营性的税率,而前者税负更容易转嫁给承租者,而后者一般认为收入水平并不高,因此,不合适的税率设置会进一步扩大社会收入差距。
    (三)影响资源配置功能发挥的因素
    资源配置理论基于房地产税会增加房产所有者的持有成本,所以认为该税能够打击不动产投机行为、促进土地的有效利用。但是,房地产市场的发展存在自有的规律,尤其是房地产的供需,通过一个税种扭转房地产市场的基本状况,早就被证明是无效的。例如日本在1988年,对于持有期在两年以内的土地转让征收最高96%的税金,但地价还是飙升一直持续到1991年。而在日本房地产泡沫破灭后,地价持续下滑,1997年日本又出台《新综合土地政策推进纲要》,从“抑制地价”转向“从拥有转向利用”,也实施了一些减税措施,但日本地价并未改变持续下滑的态势。
    三、现阶段房地产税功能定位的选择
    最优的房地产税制应该是同时兼顾财政收入、社会公平与资源配置的三种功能,但是受制于不同的影响因素,我国现阶段房地产税还不具备充分实现三大功能的可能性。从房地产税制改革的方向分析,其内在功能的体现应该有所侧重,改革中的房地产税应该以财政收入为主,社会公平为次,资源配置为末。
    首先,房地产税改革应以提升财政收入功能为主。从国际实践来看,房地产税最重要的作用是为地方政府提供稳定的公共财政收入,并将税收收入与地方公共服务有效匹配,以提高公共财政的支出效率。更为重要的是,尤其在“营改增”后期,地方政府严重依赖于土地当期收入,财政可持续性较差。现有地方税收收入规模小,主体税种不突出,是制约地方税体系以及建立事权和支出责任相适应制度的重要因素。地方政府亟需开辟新财源,房地产税天然属于地方税,从完善地方税体系的角度,更应该充分发挥房产税的筹资功能,促使其逐渐发展成为地方政府的理想税种和主体税源。因此,房地产税是完善地方税体系的首选,有利于建立地方政府收入增加、公共服务改善和居民财产价值升值的良性循环。同时,通过重塑房地产税管理机制与征管流程,建立区域性房地产、纳税人信用等基础数据统一平台,有利于推动地方政府治理方式的转型和治理能力的现代化,进而推动国家整体治理现代化。而且,如果房地产税收入规模过低,相关的经济调节功能也无从谈起。
    其次,房地产税制改革应体现两种社会公平的追求。从房地产税分配视角分析,虽然个人收入和财富分配调节主要通过个人所得税得以实现,但个人所得税无法在财富持有累积环节上发挥作用,而房地产税正好具有对财富存量进行调节作用,能弥补个人所得税不足。针对我国部分高收入群体通过投资和持有房地产实现财富快速增值,但收益和增值却游离于国家税收政策调节之外导致的收入分配失控,社会群体贫富差距拉大,发挥房地产税应有的辅助性调控功能正当其时,但要发挥好房地产税收入和财富分配功能还在于良好的制度设计。一方面,自房地产税试点地区改革以来,“增量改革,存量不动”基本成为改革的主要思路,很明显,只改增量不改存量与社会公平的税改目标和税收原则严重相悖,应从横向公平角度尽量将全部房产纳入房地产税的征收范围。另一方面,从纵向公平角度应适当体现房地产税制的累进性,考虑到我国目前有相当多居民购买房产时仍靠银行贷款支持,家庭部门的负债率也不断提升,必须对于中低收入者采取免税办法,以免出现“有产者无负担能力”的现象,这也是国际实践中的基本操作。
    最后,房地产税制改革应配合房地产市场的调节。虽然房地产税是影响房地产市场的因素之一,但房地产市场的活跃程度更多是依赖于房产供需关系、土地成本、建筑成本等多种因素。实际上,为了抑制房价过快上涨,国家对房地产宏观调控采取了包括限购、限贷、限售在内的多种手段,而房地产税仅是税收调控中的一种。改革并不能高估房地产税作用,其引导性更多是辅助性的。寄希望于征收房地产税扭转房地产市场的方向,除非税制设计相当激进,但从国外税收实际来看,通过房地产税调节房地产市场的结果几乎都是无效甚至是失败的。因此,房地产税制对于房地产市场的资源配置更多是配合国家整体经济政策的调整,而不宜作为主要工具使用,否则通过增加消费者的税负去影响生产者,由于实施链条过长,不容易精准发力,更有可能出现误伤。

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