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靳东升:中国40年税制改革基本经验的思考

点击次数:59  更新时间:2018-12-15 09:20 

    我国实施改革开放的经济政策已经40年,也是开展工商税制改革40年。回顾40年前的1978年,我国全国税收收入仅为519.18亿元,而40年后的2017年,全国税收收入已经达到144369.87亿元,比1978年翻了278倍,取得了举世瞩目的伟大成绩。与此同时,税收制度建设也取得了显著进展,40年风雨历程,40年沧桑巨变,我国初步建立了一个基本符合社会主义市场经济要求的现代税收制度。回顾40年税制改革的经历,大致可以分为三个重要发展时期。
    我国税收制度的重新设立
    第一个发展时期为我国税收制度的重新设立。自从1978年召开党的十一届三中全会,拉开了改革开放的大幕,加快推进经济体制改革,新税制建设经历了逐步恢复、逐步完善、逐步发展的历程。在第一个阶段,税制改革的主要目的是恢复和建立税收制度,大致经历了两个大的变动阶段。
    (一)1978年至1981年的税制改革
    建国之初,新中国继续了一些旧社会的税收,建立了崭新的新中国税制。后来经过多次税制改革,特别是受文化大革命时期的“非税论”的影响,税制已经简化到在财政收入中无足轻重的地位,仅对国有企业征收一种工商税,对集体企业仅征收工商税和工商所得税,对个人和外侨征收城市房地产税、车船使用牌照税和屠宰税等。自1978年开始准备和启动税制改革,我国税制建设进入恢复时期和全面税制改革的酝酿和起步时期。经过全面“拨乱反正”,国家财税部门在理论思想上和组织恢复上为税制改革做了大量的准备工作。
    为了配合我国改革开放政策的发展需要,以1979年开始进行将国营企业向国家上交利润改为缴纳税金的改革试点为标志,启动了我国改革开放后的税制改革。从1980年至1981年,我国先后公布了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国外国企业所得税法》。同时,明确了国家对中外合资经营企业、外国企业和外国公民的经营活动等征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。由此,初步建立了大体适用当时需要的我国涉外税收制度,并且适应了对外开放初期我国引进外资、开展涉外经济技术合作的需要。
    (二)1983年至1991年的税制改革
    从1983年1月1日起,为了增强企业活力,解决好国家与企业的分配关系,国务院决定在全国范围内试行国营企业“利改税”,将国营企业向国家上缴利润改为征收企业所得税。这是新中国建立以来首次对国营企业征收所得税,突破了国营企业只向国家上缴利润的传统,打破了国家不能向国营企业征收企业所得税的理论禁区。第一步“利改税”建立了国家与企业之间以法律为依据的分配关系,明确了企业对国家的经济责任,调动了企业的积极性,使企业有了改善经营管理,提高经济效益的压力和动力。但是,税种设置单一、税后利润分配复杂,分配方法不规范。因此,从1984年9月18日,国务院批转了财政部《关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》和《国营企业第二步利改税试行办法》,开始实施第二步“利改税”。第二步“利改税”奠定了在我国全面实施工商税制改革的基础。
    自1984年至1990年代初,我国工商税收制度已有32个税种,并初步形成了内外资企业有别的、以流转税和所得税为双主体的、配合其他税种的一整套比较完整的税收制度。改革后的我国税收制度大体能够适应我国全面经济体制改革起步和发展阶段的形势要求。税收的职能作用得以全面加强,税收收入全面稳定增长,1990年各项税收达到2821.86亿元,比1978年翻了5.44倍,国家宏观经济调控的能力也得到了明显提高。但是暴露出的问题也比较明显,突出表现为内外资企业两套税制,按企业所有权性质划分税收待遇,差别税收对待引起社会反响强烈;税种过多过乱,产品税税率过多,造成税制复杂且很不规范,影响正常的经营活动;各种原因产生的税收遵从低,税收流失严重,客观上要求进一步深化税制改革,完善税收制度。
    我国工商税收制度的深化改革
    第二个发展时期为我国税收制度的深化改革。自从1992年党的十四大召开以后,财税部门就开始了加快深化税制改革的准备工作,起草了全面深化工商税制改革的总体方案和实施改革的各项具体配套措施。国务院在1993年底陆续公布了新的税收条例,规定从1994年1月1日开始实施新税制,标志着我国大规模的全面深化税制改革已经开始。
    1994年全面深化税制改革是我国税收工作的一个重要转折点,也是新中国成立以来税制建设的一个重要里程碑。这一年,根据党中央、国务院的部署和建立、发展社会主义市场经济体制的要求,我国对原有税收制度进行了全面而深刻的结构性改革,与此同时,在全国组建了国家税务局和地方税务局两套税务机构,各行其责,各征各税。这次改革无论是从涉及的范围上,还是从变革的深度上,在许多问题上都取得了重大突破,奠定了我国现代税制的基础。实践证明,此次全面深化税制改革对我国经济体制改革和国民经济发展都产生了积极而深远的影响。
    流转税制是当时税收的主要来源,1994年税制改革的关键就是要全面改革流转税制。按照市场经济公平税负的要求,参照国际上普遍实行的流转税制改革做法,我国1994年的税制改革彻底取消了产品税和工商统一税,普遍征收生产型增值税,并行征收营业税,辅之以选择性征收消费税。将原征收产品税的农副产品转变为征收农业特产税。新的流转税制对内、外资企业一视同仁,普遍适用,实现了流转税制内、外资企业的统一。
    如果说1991年的税制改革实现了外资企业所得税的统一,那么1994年的税制改革不仅实现了全部内资企业所得税的合并和统一,更重要的是实现了对内外人员普遍适用统一的个人所得税。另外,1994年的税制改革还对特别目的税和地方税进行了重要改革。
    回顾1994年的税制改革,取得成功主要表现在六个方面:第一,税制改革后,国民经济继续保持高速、持续、良好的发展,同时社会、经济也没有引起震荡。第二,保持了税收收入的大幅度增长,规范了国家与企业的税收分配关系。第三,税收收入增长逐步向中央集中,增强了中央宏观调控国民经济的能力,同时调动了地方发展经济的积极性。第四,税制改革的同时,配合分税制体制的改革,成功建立了规范的具有中国特色的分税制体制,使中央与地方的分配关系能够向着科学、法治、规范、固定的方向前进。第五,新税制体系向科学、规范、简化、公平、高效前进了一大步,同时更加向符合国际惯例靠拢,税收的职能作用得到发挥。第六,新税制堵塞税法漏洞,促使税务机关运用现代科技手段,加强税务管理,提高纳税人遵从度,提升了税收征管能力,打击偷逃税形成社会震慑力。
    但是,1994年的税制改革仍然还有一些没有解决的问题,随着时间的推移,越来越显现。生产型增值税不利于企业投资,增值税和营业税并存产生矛盾和困惑,内外资企业税收待遇不同,地方税体系改革滞后,农民税费负担过重。随着我国改革的发展,个人所得税税负不公平也日益凸显。上述问题的出现,制约了我国国民经济发展和社会公平的实现,只有进一步全面深化税制改革才能够得以从根本上解决。
    新世纪税制优化改革
    第三个发展时期为新世纪税制优化改革,渐进建设现代税制。这次的税制改革是在1994年税制改革基础上进行的税制完善。
    (一)新世纪前10年税制改革重大突破
    以2003年10月党的十六届三中全会的决定为标志,总的指导思想是:按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则,稳步推进税收改革。深化税制改革的目标是要按照建立社会主义市场经济体制的要求,在流转税和所得税双主体并重,其他税种辅助配合的税制结构基础上,建立起一个能适应经济波动并进行有效调节、体现国家产业政策、促进国民经济持续快速健康发展和满足国家财政经常性预算正常需求的税制体系。
    新世纪深化税制改革肩负承上启下、承前启后的重任,改革实现了四个方面的历史性重大突破:一是2006年全面废止了农业税、牧业税和屠宰税等农业税制度,直接减轻了农民负担,同时实现工业反哺农业的重大转变。二是以2008年新的企业所得税立法实施为标志,实现了内、外资企业的税收彻底统一,结束了实施30年的按企业性质分别设立税收制度的历史,消除了长期的税收差别待遇,实现了税收公平,自此开始,内、外资企业可以在税收上同等对待、公平竞争。三是从2009年开始全国增值税由生产型转为消费型,购买机器设备所含进项增值税可以抵扣销项税额,有力地促进了产品生产企业设备更新和技术改造,增强了企业参与国际经济竞争的实力。增值税改革实现了新的突破。四是自2009年开始实施成品油税费改革,对成品油加征消费税,取消6种相关收费,优化了税制,实现了费改税的突破性进展。尽管如此,仍然还有一些税制改革任务没有完成,有待继续深化税制改革。
    (二)新世纪近10年优化税制改革任务
    在新世纪前10年税制改革的基础上,2011年3月,第十一届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》提出,完善预算制度和税收制度,积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则,健全税制体系,加强税收法制体系建设。初步建立统一、规范、科学,符合国际惯例和社会主义市场经济体制要求的现代税收制度。这是自改革开放以来首次提出建立现代税收制度的目标。
    2013年,党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度。
    为了落实党的十八届三中全会决议,2014年6月6日,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议《深化财税体制改革总体方案》获得通过,并于2014年6月30日召开的中共中央政治局会议审议通过了此方案。方案指出,深化税收制度改革,优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税,建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。按照方案设想,新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。
    2016年3月,第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步明确了改革目标,其中第15章专门论述了加快财税体制改革。
    党的十八届三中全会和第十三个五年规划纲要提出的税制改革任务的全面实现,将是中国现代税收制度建立和健全的基本完成。
    (三)新世纪近10年优化税制改革成绩
    经过新世纪近10年优化税制改革,经济领域的税制完善将以全面实施“营改增”为标志而基本完成;个人分配领域的税制完善将以深化个人所得税和房地产税改革为标志而成为攻坚重点;税制结构调整将以完善地方税体系,逐步提高直接税比重为标志而列入全面深化税制改革的视野;优化税制以调整消费税和推动环境保护费改税为标志而将全面启动。
    我国税制改革基本经验的思考
    我国税制改革取得成功的重要标志之一是保证税收收入的持续稳定增长。在深化税制改革的同时,税收收入实现了连续40年的高增长,这不能不说是创造了世界税收史上的奇迹。总结40年税制改革经验非常重要。
    (一)税制改革40年的基本经验
    税制改革40年的经验告诉我们,我国的税收制度改革始终坚持了一个目标,就是由计划经济向社会主义市场经济体制的转变。税制改革要适应完善社会主义市场经济体制的要求。
    第一,始终坚持一个税制改革的总目标。建立一个税政统一、税负公平、促进竞争、税收法治、有利开放的税收制度目标。我国发展社会主义市场经济终极目的就是要发展生产力,解放生产力,实现广大人民群众对美好生活追求的愿望。建立社会主义市场经济必须消除地区封锁、市场割据,建立全国统一的市场,才能够解放生产力。因此,税法必须统一和完整。此外,税收调节社会分配,必须实现税负公平,这也是社会主义市场经济的客观要求。市场经济的本质是竞争经济,只有企业充分竞争,才能够使市场充满生机和活力,我国的税制改革就是要实现促进企业竞争。市场经济要求税收法治,我国的税制改革始终坚持了依法治税。市场经济要求开放税制,我国的税制改革遵循了税收国际惯例,初步建立了与国际接轨的现代税制。
    第二,顶层设计和社会各界的有力支持。回顾我国40年的税制改革历史,每次重大的税制改革都得到了党中央、国务院的高度重视,纳入国家层面的战略决策。每次重大的税制改革进行了比较充分的准备和宣传,广泛征求社会意见,特别是新世纪以来,税收立法透明度不断增强,公开征求社会意见,吸收全社会的参与,能够得到社会各界的有力支持。
    第三,税制改革始终与经济体制改革休戚与共、紧密相连。回顾我国40年的税制改革历史,每次重大的税制改革时期也是我国深化经济体制改革战略调整期,税制改革始终服从于、服务于我国改革开放大局的战略需要;服从于、服务于宏观经济发展的战略需要;配合和推动我国在建立社会主义市场经济过程中各项改革和发展的需要。
    第四,始终坚持税制改革循序渐进,稳步实施,逐步完善的战略思路。我国每次的税制改革都是在长期目标和规划指引下,坚持了渐进式改革,避免所谓的“休克疗法”,避免了社会的激烈动荡。增值税改革自1979年开始试点,2016年实现“营改增”,历经40年,至今还在继续完善中。企业所得税自1980年开始,改革历经30年,首先统一外资企业所得税,然后统一内资企业所得税,最终于2008年实现内、外资企业所得税的统一。稳步实施税制改革的做法得到了国际社会的普遍认可和好评。
    第五,始终坚持统一税法和灵活的税收政策相结合。回顾我国40年的税制改革历史,每次重大的税制改革都面临着大局和局部、整体和部分的分配关系的重新调整。因此,各种矛盾和冲突在所难免。在面对税制改革大局和化解矛盾冲突的抉择中,我国的税制改革采取了先试点、再推广,建立新制度与灵活的过渡政策相结合,较好地解决了税制改革实施过程中的矛盾和冲突。
    尽管我国的税制改革取得了进步和成功,但是改革仍然在路上,现行税制仍然远远没有达到公平、法治、科学、规范、简化、高效的最终目标。总体上讲,我国税制仍然还是以实物产品和服务征税为主,2017年货物和劳务税收入82573.94万亿元,约占全部税收的比例为57.2%;对国民经济领域的征税为主,经济领域的税收收入约127493.08万亿元,占全部税收的比例约为88.31%.这种状况表明,我国税制还不是一般市场经济下的社会化税收制度,距离建立现代税收制度的要求还存在较大差距。
    (二)继续深化税制改革的思考
    伴随着我国社会主义市场经济开放度的进展,我国市场经济的风险将加大,税收风险也必然进一步加大,建立现代税制的客观需要越来越迫切。
    以四大税制改革(取消农业税制度、内外资企业所得税合并、增值税转型和“营改增”改革)为标志,我国对经济领域征税主体框架的改革已经基本完成。我国税制改革面临新的机遇和挑战,为了抵御税收风险,健全我国社会主义市场经济体制下的现代税收制度,有必要尽快启动税制结构调整和对经济领域征税及社会领域征税的全面改革。世界各国的税制改革实践证明,税收必须依据市场经济的规则不断改革和完善。
    第一,进一步优化税制结构。纵观世界税收现状,有统计研究表明,发达市场经济国家自从1965年以来,税制结构基本稳定,所得税、货物劳务税及社会保障税收三分天下。我国进一步优化税制结构的任务仍然繁重。深化税制改革中要保持所得税和货物劳务税双主体结构总体不变,逐步提高直接税比重,逐步提高向社会广泛征税的比重。
    第二,税制改革中要更加注重整体推进,综合改革。回顾我国40年的税制改革历史,特别是近20年的税制改革,单一税种的改革和减税改革的宣传比较突出,形成了改革就是减税的误解。第十三个五年规划纲要指出,稳定宏观税负,今后的税制改革只能进行结构性调整,要更加注意各个税种之间的配合和有增有减的综合改革。
    第三,努力实现中国税制的国际化。我国已经深深融入世界经济体系中。在我国推行“一带一路”倡议和国际税收大变革的背景下,为了支持进一步扩大改革开放,鼓励中国企业“走出去”,我国继续深化税制改革要更加注重遵循国际税收规则,引领国际税收标准,实现中国税制的国际化。
    第四,充分运用现代科技手段。现代科技的发展,一方面创造了许多新的经济产业和经济组织形式,传统税制面临现代经济的严重挑战。另一方面,也为税收创新提供了技术支持。我国继续深化税制改革要充分考虑信息化、网络化和大数据发展的现状和未来,实施税制结构再造、组织结构再造和税收征管流程再造的需要。
    第五,进一步建设公平、简化和高效的现代税制。尽管税制改革历经40年,税制发展经历了由简单到复杂,再由复杂回归简单的过程。但是,现行税制仍然存在复杂和低效的方面,例如,增值税和个人所得税,还不能达到理想的状态。这是由税制发展阶段性和历史局限性决定的,改革中出现的问题只有通过继续深化改革才能从根本上解决。
    (作者系中国国际税收研究会副秘书长)